Régimen jurídico de los bienes de dominio público en España: afectación, usos y protección

Concepto y Naturaleza Jurídica del Dominio Público

“Bienes de titularidad de un Ente público afectos a una finalidad pública: un uso público, un servicio público o al fomento de la riqueza nacional”.

¿Es el demanio una verdadera propiedad o un simple espacio sobre el que las Administraciones Públicas ejercen su soberanía, determinadas funciones públicas o títulos de intervención?

Primeras Teorías sobre la Naturaleza Jurídica

La afectación de los bienes de dominio público al uso de todos es incompatible con el carácter individualista y exclusivo del derecho de propiedad.

Escuela del Servicio Público

La Escuela del Servicio Público considera inútil calificar la relación de estos bienes con la Administración Pública como de propiedad para explicar las facultades de la Administración sobre ellos.

Jurisprudencia Francesa

La Jurisprudencia Francesa ha considerado el Dominio Público como una propiedad y a la Administración Pública como titular investido de las facultades y poderes propios del Derecho real de dominio.

Ley de Patrimonio del Estado de 1964

La Ley de Patrimonio del Estado de 1964 aludió a los “bienes propiedad del Estado que tienen la consideración de demaniales”.

Santa María Pastor

Para Santa María Pastor, las Administraciones Públicas no pueden ser propietarias porque sí, sino necesariamente “para” algún fin público.

Ramón Parada

Según Ramón Parada, la tesis de la propiedad sirve para establecer un régimen de protección y seguridad jurídica (acceso a registros, acciones defensivas, deslindes, etc.), así como para que los particulares puedan plantear cuestiones de propiedad ante los tribunales civiles.

Clasificación de los Bienes de Dominio Público

A) Bienes de Dominio Público Natural y Artificial

Bienes de Dominio Público Natural

Son categorías o géneros de bienes definidos por sus características físicas o naturales homogéneas que la Constitución o el legislador incluyen en el dominio público.

Ejemplos: el dominio público marítimo-terrestre, los bienes del demanio público hidrológico, los recursos minerales o los montes.

Afectados a necesidades colectivas primarias, son siempre de titularidad estatal. Mediante su afectación genérica por Ley al dominio público, se traza la línea divisoria entre bienes susceptibles o no de propiedad privada.

Bienes de Dominio Público Artificial

Constituidos por bienes cuyas condiciones físicas son similares a otros bienes de propiedad privada, pero son demaniales en virtud de su afectación específica a un fin público (ej. edificios, parques).

Se consideran de dominio público por el legislador del Estado o de las Comunidades Autónomas según las materias de sus respectivas competencias, pero han de ser afectados singularmente.

B) Bienes de Uso Público y de Servicio Público

Bienes de Uso Público

Pueden ser utilizados por cualquier persona, sin perjuicio de que partes o porciones de los mismos se atribuyan a determinados sujetos con carácter privativo.

Bienes de Servicio Público

Son aquellos que están destinados o sirven de soporte al ejercicio de las funciones públicas:

• Bienes inmuebles (ej. oficinas).
• Bienes muebles (ej. vehículos).
• Bienes afectos a otra finalidad pública: el fomento de la riqueza nacional (ej. minas, espacio radioeléctrico).

C) Otros Tipos de Bienes Públicos

Bienes Comunales

Bienes de naturaleza agrícola o forestal destinados al aprovechamiento de los vecinos.

Bienes del Patrimonio Nacional

Bienes afectados al uso y servicio del Rey y su familia.

Estos bienes poseen las siguientes características esenciales:

• Inalienables
• Imprescriptibles
• Inembargables

La regulación general de todos estos bienes se contiene en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), en las leyes del patrimonio de las Comunidades Autónomas (CCAA) y en la legislación local.

Existe una regulación especial a través de leyes específicas y reglamentos de desarrollo para los bienes demaniales más característicos.

La Afectación, la Desafectación y la Mutación Demanial

• La Afectación es el elemento fundamental para la calificación de un bien como demanial.
• La Desafectación es la descalificación de un bien como demanial, convirtiéndolo en patrimonial.

Modalidades de Afectación

Afectación en el Dominio Público Natural o Necesario

El dominio público natural o necesario y los bienes afectos al fomento de la riqueza nacional adquieren el carácter demanial en función de:

1. Un precepto de carácter general que establece esa condición para todo un género de bienes.
2. La circunstancia de que en un bien concreto se den las características físicas que permitan considerarlo incluido en aquel género.

No es necesaria actividad administrativa, excepto para la comprobación de que el bien reúne las características propias del género o para su delimitación o deslinde.

• La adquisición de la demanialidad la decide el legislador y la propia naturaleza y evolución de las cosas.
• El cese de la demanialidad se produce por derogación o modificación de la norma, y por degradación o desnaturalización del bien.

Afectación en el Dominio Público Artificial

Los bienes del dominio público artificial adquieren el carácter demanial en virtud de una actividad administrativa.

• El Artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (RBCL) distingue y regula:
  • Afectación expresa a un uso o servicio público.
  • Afectación implícita: por ejemplo, en planes de ordenación urbana.
  • Afectación presunta: por adscripción durante más de 25 años.
• La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), en su Artículo 65, contempla:
  • Afectación legal.
  • Por acto administrativo expreso.
  • Supuestos de afectación implícita o presunta.
  • Afectación de futuro: para inmuebles en construcción.
  • Adquisición de bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos.

Modalidades de Desafectación

La desafectación es el proceso en virtud del cual un bien demanial se convierte en patrimonial.

• Desafectación por Ley: de toda una categoría de bienes.
• Desafectación por acto expreso de la Administración: sobre bienes singularizados.

Es importante destacar que no existe desafectación implícita ni presunta. Según el Artículo 69 de la LPAP, la desafectación debe hacerse siempre de forma expresa.

La Mutación Demanial

La mutación demanial es la alteración de algunos de los elementos del demanio (titularidad o afectación) sin que el bien deje de pertenecer al dominio público.

Puede afectar:

• A la titularidad: por ejemplo, sucesión entre entes públicos o transferencia de competencia sobre el servicio público.
• A la afectación: acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del Estado u organismos públicos estatales (Art. 71 LPAP).

Utilización del Dominio Público: Clases de Usos

La utilización que exceda del uso común que establece la ley exige un título administrativo.

Los usos del dominio público natural por los ciudadanos pueden ser:

• Uso común general: se rigen por el principio de máxima compatibilidad y no precisan de título administrativo.
• Uso común especial: presenta especiales circunstancias de peligrosidad, intensidad de uso u obtención de una rentabilidad. Precisa de un título administrativo: la autorización.
• Uso privativo: es el que limita o excluye el de los demás. Necesita un título habilitante.

Los usos del dominio público artificial están determinados por su afectación, tanto a un uso como a un servicio público.

La Autorización Demanial

• Habilita para el uso común especial o privativo en ciertos casos y puede otorgarse directamente o por licitación si el número es limitado.
• Pueden ser gratuitas u onerosas si comportan una utilidad económica para el particular, en cuyo caso se exigirá un canon o tasa.
• No son transmisibles si se otorgan in tuitu personae.
• Obligación de dejar el bien en el mismo estado en que se entrega.
• Plazo máximo: cuatro años.
• El autorizado debe asumir la posibilidad de revocación sin indemnización cuando:
  • Cause daños al dominio público.
  • Puedan darse usos de mayor interés público.
  • El mantenimiento sea contrario al interés público.

Asumir la revocación determina el carácter precario de la autorización.

Contenido de la Autorización Demanial

1. Delimitación física del dominio público cuyo uso se autoriza.
2. Uso autorizado.
3. Régimen económico que se establezca.
4. Garantías a prestar por el autorizado.
5. Compromiso de asunción de los gastos de conservación y mantenimiento.
6. Pago de tributos.
7. Compromiso de solicitar licencias y permisos.
8. Compromiso de asumir la responsabilidad y, en su caso, póliza de seguros.
9. Obligación de asumir la revocación unilateral.
10. Plazo (inferior a 4 años).
11. Causas de extinción.

La Concesión Demanial

Es el título que habilita para el uso privativo de los bienes de dominio público cuando la autorización no sea suficiente o adecuada.

Puede configurarse como un contrato administrativo de concesión de servicio público.

• Se otorgan por licitación.
• Plazo máximo: 75 años.
• Suelen ser onerosas, con pago de un canon, aunque excepcionalmente pueden ser gratuitas.
• Su contenido es similar al de la autorización, excepto en los siguientes puntos:
  • Plazo: hasta 75 años.
  • No hay obligación de asumir la revocación unilateral sin indemnización.
  • Implica la reversión de las instalaciones al término de la concesión o la obligación de dejar el bien en el mismo estado.

El concesionario tiene un derecho real sobre las obras e instalaciones fijas, que son inscribibles en el Registro de la Propiedad e hipotecables durante el plazo de vigencia de la concesión.

Causas de Extinción de la Concesión Demanial

• Muerte del concesionario (si es persona física).
• Incapacidad del concesionario.
• Extinción de la personalidad jurídica del concesionario (si es persona jurídica).
• Falta de autorización preceptiva.
• Falta de pago del canon.
• Mutuo acuerdo entre las partes.
• Desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento.
• Rescate de la concesión por la Administración.
• Desafectación del bien: en este caso, la relación pasa a ser de derecho privado y el bien se convierte en patrimonial. Esta es una causa común de extinción también para las autorizaciones.

Protección del Dominio Público

El dominio público está protegido, al igual que los bienes privados, por diversas vías:

• El Derecho Penal: contra ataques o usurpaciones ilegítimas de terceros.
• El Derecho Civil: mediante acciones declarativas, posesorias y reivindicatorias.
• Las Reglas y Potestades Administrativas:
  • Reglas sustantivas: la insusceptibilidad de los bienes de dominio público (BDP) para ser objeto de propiedad privada, manifestada en los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad.
• Los Remedios ofensivos para recuperar el dominio público perdido o usurpado: deslinde, reintegro y reivindicación directa.

Imprescriptibilidad

La imprescriptibilidad supone que los bienes de Dominio Público no pierden su condición, ni la Administración su titularidad, cualquiera que fuera el tiempo de posesión por los particulares.

La Constitución Española (CE), en su Artículo 132, establece: “La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.”

La legislación administrativa, como la Ley de Bases de Régimen Local, reitera que “los bienes comunales y demás bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

Efectos de la Imprescriptibilidad

La regla de la imprescriptibilidad impide:

• La pérdida total del bien a favor de un particular.
• La sustracción de sus partes físicas o de parte de sus facultades jurídicas (ej. servidumbres o derechos de aprovechamiento).

También es imprescriptible la acción para exigir de los particulares la reparación o indemnización por los daños ocasionados al dominio público.

Inalienabilidad e Inembargabilidad

La inalienabilidad de los bienes de dominio público encuentra su fundamento en el carácter extracomercial del demanio, del que no se puede disponer mientras esté afecto a un fin de utilidad pública (Art. 132 CE).

La Administración puede acudir al juez civil para que declare su derecho de dominio o mediante acción reivindicatoria, si bien estas acciones se complementan con las potestades administrativas específicas del dominio público.

La potestad de carácter general policial no es definitoria de la propiedad, cuya competencia recae en el juez civil.

El Desahucio Administrativo

El desahucio administrativo es la facultad que la Administración puede ejercer por sí misma para recuperar la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezcan los títulos jurídicos, las condiciones o circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros.