Principios Presupuestarios: Universalidad y Especialidad en el Sector Público

Principio de Universalidad

El principio de universalidad, o regla del presupuesto bruto, establece que en el presupuesto se deben incluir la totalidad de los gastos e ingresos de los diferentes agentes que integran el sector público estatal. Dichos gastos e ingresos se consignarán por su importe bruto. Esta es una regla de carácter contable que busca asegurar el conocimiento exacto de las magnitudes presupuestarias: el rendimiento de los conceptos de ingreso y el coste real de los servicios. Esta regla se encuentra en el artículo 27.4 de la Ley General Presupuestaria (LGP).

El mismo precepto se complementa con dos reglas contables relacionadas con los ingresos:

• Importe íntegro: Se entiende como el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones correspondientes.
• Excepción a la regla del presupuesto bruto: La aplicación de la recaudación por un determinado concepto al pago de las devoluciones de ingresos indebidos.

Principio de Especialidad Presupuestaria: Consideraciones Generales

Hemos revisado los principios constitucionales sobre el presupuesto, incluyendo el de legalidad como esencia del régimen presupuestario y pieza clave del sistema de separación de poderes. A las Cortes les corresponde aprobar el gasto, no solo en su monto global, sino también con la especificación de las diferentes líneas de gasto. Al Ejecutivo le corresponde la realización del gasto aprobado, siguiendo el mandato del Parlamento.

En este sentido, la autorización legislativa conlleva diversas limitaciones que se manifiestan durante la ejecución y que englobamos bajo el principio de especialidad presupuestaria. Este principio se desarrolla en tres direcciones, incorporando tres clases de limitaciones:

A) Limitación Cualitativa

Mediante el presupuesto, el Parlamento autoriza la cuantía del gasto a realizar por el Ejecutivo, indicando las líneas concretas del gasto. El Ejecutivo debe disponer de los créditos de acuerdo con la finalidad específica consignada en cada uno de ellos (artículo 27.2 de la LGP).

B) Limitación Cuantitativa

Los créditos tienen carácter limitativo al fijar un máximo que no puede ser superado. Si el crédito se agota, será necesaria una modificación de los créditos iniciales (artículo 46). Esta norma sustenta la consideración del presupuesto como requisito para la exigibilidad de las obligaciones legales del Estado.

C) Limitación Temporal

Se refiere al carácter anual del presupuesto y de la aprobación de las Cortes. Los créditos se aprueban para ser gastados en el ejercicio anual objeto de la aprobación. Si al concluir el ejercicio existen créditos que no han sido aplicados al gasto previsto, se darán de baja y no podrán ser repuestos, salvo excepcionalmente en los términos previstos en la Ley.

El artículo 49 establece que en el ejercicio presupuestario debe cumplirse la totalidad de la vida de la obligación, desde su contracción hasta su reconocimiento. Normalmente, el pago se realiza en el mismo ejercicio, pero si no ocurre, se efectuará en un ejercicio posterior, con cargo al crédito ya reservado. El pago será una operación de Tesorería o extrapresupuestaria.

El mismo precepto concluye que los créditos para gastos que, en el último día del ejercicio presupuestario, no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho. Es decir, si no se ha llegado a la fase de reconocimiento de la obligación y afectado el crédito para su cumplimiento, el crédito se anulará. Para que pueda pasar a la Cuenta de ejercicios cerrados, es necesario que se haya llegado al reconocimiento de la obligación.

La regla de la especialidad es la esencia del régimen presupuestario público. Solo se puede hablar de presupuesto público para los agentes cuya ejecución presupuestaria se desarrolla bajo esta triple limitación.

En otros casos, estamos ante presupuestos análogos a los del sector privado: se trata de revisiones o estimaciones que se unen al presupuesto del Estado para permitir una visión completa del sector público estatal.

Cada una de las vertientes de esta triple limitación suaviza su rigor mediante la aplicación de excepciones o válvulas de escape que permiten flexibilizar la gestión presupuestaria del Ejecutivo. Estas reglas consisten en los expedientes de modificación de los créditos presupuestarios inicialmente aprobados, cuyo régimen se encuentra regulado en la LGP, en la sección dedicada a las modificaciones de crédito.