Administración institucional o instrumental: conceptos y tipos

La Administración Institucional o Instrumental

1. Introducción: Concepto y Características

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales son personas jurídico-administrativas existentes en el derecho administrativo español, pues son entes de base territorial. Sin embargo, otros entes públicos son las denominadas administraciones instrumentales o institucionales, creadas por otras administraciones públicas u otros entes públicos para sus fines.

Estas administraciones son importantes cuantitativamente por los recursos públicos que gestionan y los gastos que realizan. Y cualitativamente por los sectores administrativos en que actúan y los servicios públicos que prestan.

Estas administraciones instrumentales poseen personalidad jurídica pública, pues se rigen por el derecho administrativo. Su actividad se somete al principio de especialidad, pues ejercen las potestades previstas en el ordenamiento. Su existencia no es obligatoria y suponen una descentralización administrativa de carácter funcional.

Las mismas se han justificado por el aumento de cometidos de las administraciones, principalmente de las territoriales, y por la tendencia de "huida" del derecho administrativo por las mismas administraciones.

Las entidades de derecho público tendrán la consideración de administración pública, sujetando su actividad a la LRJ-PAC cuando ejerzan potestades administrativas y sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.

2. Sistema Normativo

Con el antecedente de la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 y de las Leyes Generales Presupuestarias de 1977 y 1988, la administración institucional del Estado se rige actualmente por la LOFAGE (arts. 41 a 65), por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (BOE del 27), que complementa la anterior, las Leyes de los Presupuestos Generales del Estado, anuales, y, en su caso, la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos (BOE del 19), y la normativa específica aplicable a cada ente.

Las Comunidades Autónomas crean una tipología propia de administraciones instrumentales, si bien en general siguen el modelo nacional.

La LBRL establece que los servicios públicos de competencia local podrán gestionarse mediante organismos autónomos locales, entidades públicas empresariales locales y sociedades mercantiles locales, además de por la entidad local. La Ley de Contratos del Sector Público de 2007, remitiéndose, en lo que se refiere a los organismos autónomos y entidades públicas empresariales, a lo dispuesto en la LOFAGE.

3. Organismos Públicos

En el ámbito del Estado, la LOFAGE prevé tres organismos públicos cuyo objetivo es realizar actividades tanto administrativas de fomento o prestación como de contenido económico reservadas a la Administración General del Estado. Los entes previstos en la ley son los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales y las agencias estatales.

Los organismos públicos son:

• Organismos autónomos: Son entes públicos que se rigen por derecho administrativo, están sujetos al principio de descentralización funcional, realizan actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos, con ingresos propios y dotaciones en los Presupuestos Generales del Estado, son creados por ley y dependen del ministerio. Entre ellos, podemos citar el Instituto Nacional de Administración Pública, el Instituto Nacional de Consumo o el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
• Entidades públicas empresariales: Son entes públicos, creados por ley, que realizan actividades de prestación y de gestión de servicios públicos o de producción de bienes susceptibles de contraprestación económica, rigiéndose por el derecho privado, dependiendo de un ministerio o de un organismo autónomo, pudiendo dirigir o coordinar entes de la misma naturaleza o de otra. Ejemplos: SEPES, SEPI, IDEA, ICO, ADIF y RENFE-Operadora.
• Agencias estatales: Son entes públicos creados por el Gobierno de la Nación para el cumplimiento de programas de desarrollo de políticas públicas del Estado en el ámbito de sus competencias, para ejercer potestades administrativas y para gestionar el control del gasto, rigiéndose por sus estatutos, que pueden prever la participación de otras administraciones públicas. Ejemplos: la Agencia de Evaluación de Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios, el Boletín Oficial del Estado, la Agencia de Investigación Científica-CSIC o la Agencia de Meteorología.

4. La Seguridad Social

Las entidades gestoras de la Seguridad Social son organismos autónomos atípicos, cuya función es garantizar y gestionar las prestaciones del sistema de la Seguridad Social y que se rigen por la LOFAGE. Las entidades gestoras son: INSS, INGS, IMSERSO, el Instituto Social de la Marina, y la Tesorería General de la Seguridad Social.

5. Las Denominadas Administraciones Independientes

La denominación de "administraciones independientes" hace referencia a personas jurídicas que se configuran con una cierta independencia en relación con el Gobierno y la Administración correspondiente, dotándolas de ciertas garantías de su gestión. Se vincula su control al Parlamento, se garantiza su autonomía funcional mediante ley y se les reconocen potestades públicas y competencias (como la reglamentaria, de inspección o de sanción).

Los precedentes son el Banco Central Alemán, y la Comisión Nacional de Informática y Libertades.

En España, podemos incluir en esta categoría, al Banco de España, a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Agencia de Protección de Datos, el Consejo de Seguridad Nuclear, el Museo del Prado y el Centro Nacional de Inteligencia.

6. Fundaciones y Sociedades Mercantiles Públicas

Las fundaciones del sector público estatal se constituyen como aportaciones económico-financieras públicas, no ejercen potestades públicas y contribuyen a alcanzar fines de los entes fundadores. Entre ellas podemos citar la Fundación de Víctimas del Terrorismo, la Fundación Entorno o la Fundación Thyssen-Bornemisza.

Las sociedades mercantiles estatales son sociedades mercantiles que se rigen por el ordenamiento jurídico privado. Ejemplos: Loterías y Apuestas del Estado, Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea-AENA o la Corporación de Radiotelevisión Española.

7. Corporaciones Públicas Representativas

Estas corporaciones son entes públicos asociativos creadas por el Estado y las Comunidades Autónomas, dotadas de personalidad y gestionan ciertos fines de carácter público junto con la defensa de los intereses de sus miembros, y dependen y son tutelados por una administración pública.

Tienen esta consideración los colegios profesionales, las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación, las cofradías de pescadores y las federaciones deportivas.