Coacción Administrativa: Ejecución Forzosa, Límites y Medios

SU SENTIDO

Partimos de que la Administración tiene una posición diferenciada respecto a los particulares, está exenta del deber de recabar auxilio de los tribunales para hacer valer sus derechos, dispone así de un poder de coacción para hacer valer sus derechos e imponer sus decisiones. También está exenta del régimen general de amparo de la posesión cuando se ve amenazada por terceros (no como los particulares que cuando se sienten amenazados acuden a los tribunales civiles para que les amparen en su posesión). Cuando la Administración se ve perturbada en la posesión de sus bienes, tiene sus propios mecanismos. La coacción administrativa es legítima, lo cual se traduce en el poder de imponer por sus propios medios, la ejecución de sus actos.

SUS MANIFESTACIONES

A. LA EJECUCIÓN FORZOSA

Supone llevar a la aplicación práctica, en el terreno de los hechos, la declaración que en el acto administrativo se contiene con independencia de la voluntad del destinatario.

a) Ámbito de aplicación

No es universal, no se puede aplicar a todos los actos, sólo a aquéllos que obligue a personas diferentes de los que los han dictado. Supuestos en los que no puede aplicarse la ejecución forzosa:

• La Administración no puede aplicarse a sí misma su propia coacción.
• Cuando la Administración dicta un acto que no es conforme a Derecho lo único que puede hacer es abrir una revisión de oficio.
• Tampoco de actos cuyo cumplimiento se agota.
• Tampoco de actos que impongan obligaciones personalísimas. Se le impondrán otras obligaciones a falta del cumplimiento de ésta.
• Tampoco en supuestos en los que la obligación se impone a Administraciones diferentes de la que dicta el acto y respecto de la cual carece de toda autoridad.

Sólo cabe en un supuesto preciso: cuando los actos impongan a los administrados obligaciones, precisamente (de dar, de hacer, de no hacer, de soportar) y siempre que el obligado rehúse el cumplimiento de dicha obligación. Aquí se comprueba que la coacción administrativa es un medio de autotutela de los derechos y competencias de la Administración.

La EF se define en términos muy amplios en la legislación.

b) Requisitos

1. Preexistencia del acto. No cabe ejecución sin el propio título ejecutivo: nulla executio sine titulo. El título de la ejecución forzosa administrativa es siempre un acto administrativo formal, del que resulta una obligación precisa para uno o varios destinatarios distintos de la Administración autora del acto y que va a convertirse en ejecutora del mismo ante el incumplimiento de dicha obligación.
2. La EF debe estar directamente relacionada con el acto objeto de la ejecución, en línea directa con ese acto, y su obligación es hacer efectivo el contenido de acto, sin modificaciones. La EF se limita a hacer cumplir un acto administrativo, y nada más. Se refiere a lo mismo que el acto sin agregar contenidos. Cosa distinta es que los gastos de esa ejecución se impongan a ciudadano obligado como cantidad diferente a la deuda que ya tenía con la Administración.
3. La EF no requiere la firmeza del acto objeto de ejecución. Éste es un punto polémico porque va en contra de la exigencia en materia civil y penal que requiere firmeza de las sentencias para su ejecución, pero no se exige en los actos administrativos que son ejecutivos y ejecutorios antes de adquirir toda firmeza dado el carácter no suspensivo de esta ejecución que tienen los recursos administrativos y jurisdiccionales.

B. LA COACCIÓN DIRECTA

La Coacción administrativa no se limita a la ejecución forzosa de los actos administrativos, sino que encuentra una de sus manifestaciones más características en la llamada por MAYER coacción directa o inmediata, que supone la aplicación directa e inmediata de la coacción a una situación de hecho, sin el intermedio de un acto declarativo previo a cuya ejecución se pretenda. Este tipo de coacción intenta, más que la ejecución forzosa de una obligación individual desatendida en un período de cumplimiento voluntario, la rectificación inmediata de una situación de hecho, normalmente colectiva, aunque también posiblemente individual, que es por sí misma contraria al orden y que demanda por ello una reacción instantánea que no permite el sistema normal de una decisión declarativa previa y de una opción de cumplimiento voluntario. En este caso, nos encontramos ante un acto administrativo previo muy particular en la medida que es una simple orden de ejecución. Este tipo de coacción tiene lugar, por ejemplo, en la regulación general de circunstancias excepcionales, de orden público o de calamidad, defensa administrativa (interdictum propium), estado de necesidad.

C. COACCIÓN LEGÍTIMA Y VÍA DE HECHO

La coacción administrativa es extensa pero no ilimitada. No sería exacto pretender que, siendo la coacción administrativa una coacción legítima por la razón formal de su atribución subjetiva a la Administración como organización política, su uso es legítimo, sean cuales sean las circunstancias y el alcance con que se emplee. Ello se debe a que la coacción administrativa es una manifestación jurídica de la Administración y como tal se encuentra sometida al Principio de Legalidad, el cual ha de habilitar la acción administrativa, definir una potestad de obrar más o menos amplia pero nunca ilimitada, etc. En consecuencia, la coacción administrativa se limita a los dos ámbitos descritos: ejecución forzosa de actos administrativos incumplidos y reacción inmediata frente a determinadas situaciones apremiantes contrarias al orden general. Fuera de los límites precisos nos encontraremos ante una vía de hecho que supondrá la falta de legitimidad de la actuación administrativa. El concepto de vía de hecho comprende, por lo tanto, todos los casos en los que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que, en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública.

LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA

Se pueden combinar entre ellos.

A. EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO

De todos los medios previstos en la LPC es éste el más frecuente en la medida en que los deberes administrativos se concretan usualmente, en forma directa o indirecta, en deudas pecuniarias (multas, impuestos y contribuciones, tasas, etc.). Si la deuda consiste en entregar una cantidad de dinero líquido y el deudor se resiste al pago de la misma, la Administración recurrirá a la EF por este mecanismo haciéndolas efectivas sobre el propio patrimonio del deudor. Está previsto en el artículo 97 LPC que establece dos reglas:

• Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. Cuando la Administración quiera hacer uso de la vía de apremio hay una remisión a la LGT 2003 y el reglamento general que lo desarrolla. Hay un reenvío formal a la legislación tributaria, artículo 163 y siguientes.
• En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal. Existe una prevención con fundamento en el principio de reserva de Ley. El procedimiento de recaudación de la LGT es un procedimiento administrativo aunque se haga un reenvío, se trata de un procedimiento que practica la Administración, de hecho, así se define en el artículo 163.

B. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA

Cuando la LPC se refiere a ello en su artículo 98 dice que consiste en la realización de lo ordenado en el acto administrativo previo por persona distinta del destinatario del mismo y por cuenta de éste. La Ejecución subsidiaria no impone por tanto ninguna carga nueva al destinatario del acto, razón por la que la utilización de este medio no requiere ninguna cobertura legal específica, basta con lo previsto en la LPC. Sólo procede en supuestos de actos que no sean de carácter personalísimo, es decir, que puedan ser ejecutados por terceros. En consecuencia, en los supuestos en que un acto no impongan actuaciones personalísimas la Administración podrá ejecutar ella misma un acto o a través de un tercero. Ejemplo: en una demolición, si la persona se ha negado, la Administración podrá contratar a un tercero para ello, el coste será sufragado por el propietario, y si no paga, nos encontramos ante una cantidad líquida por lo que se podrá recurrir a la vía de apremio ante la resistencia del propietario. Si además se encadena al edificio se podrá recurrir a otros mecanismos. Cosa distinta es que la Administración no quiera hacer uso de la EF con grave perjuicio para los particulares.

C. MULTA COERCITIVA

El artículo 99 prevé la posibilidad de vencer la resistencia de los particulares afectados por un acto administrativo mediante la imposición de multas sucesivas. Estas multas no tienen carácter retributivo, sino que pretenden única y exclusivamente forzar el cumplimiento de lo ordenado. No son por tanto multas-sanción, no son sanciones propiamente dicha, por lo que son compatibles con ellas, sin que por esa razón pueda entrar en juego el principio non bis in idem. Imponen sobre el destinatario del acto obligaciones nuevas y diferentes de la principal. Lo cual explica que sea necesario para su uso una cobertura legal expresa, una norma que lo habilite, de ahí que el artículo 99 diga cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que estas determinen, la Administración puede para la ejecución de determinados actos imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado. Con carácter general la LPC establece un conjunto de supuestos: cuando se impongan obligaciones personalísimas y no quepa el uso de la fuerza directa, cuando la Administración lo considere, y otros. Cuando no se abonen estas cantidades, puesto que estaremos ante dinero líquido, se podrá recurrir al apremio.

D. COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS

Es el medio más radical previsto en la LPC, en cuanto que se traduce pura y simplemente en el empleo de la fuerza sobre las personas, eliminando la libertad de las mismas. Se configura por ello como último recurso, cuando el ciudadano sigue pertinaz a cumplir. Cabe sólo ante el incumplimiento de obligaciones negativas y de carácter personalísimo. Como es un último remedio se pone de manifiesto que tiene que haber un soporte legal específico y tiene que someterse a unos límites. Normalmente el ámbito propio es el ámbito sanitario donde hay que mantener el orden público.

E. DESAHUCIO ADMINISTRATIVO

No es un medio autónomo de EF previsto y regulado con carácter general, sino simplemente una variedad de la compulsión directa consistente en el lanzamiento por los propios agentes de la Administración de quienes ocupan sin título bastante los bienes de dominio público. Por extensión, el desahucio se aplica también para el desalojo de los expropiados y ocupantes de las viviendas de protección oficial. Hay sobre ello regulaciones específicas. Pero en definitiva consiste en el empleo de la fuerza para el desalojo/lanzamiento de alguien que ocupa de forma injusta. Puesto que está relacionado con el derecho a un domicilio será necesario para llevarlo a cabo la previa autorización judicial.

LA COACCIÓN DIRECTA

Medio que sirve para poner remedio a situaciones contrarias al orden público. Será necesaria una orden de ejecución como acto habilitante de la coacción, lo que representa la gran diferencia en relación a la EF. Sus mecanismos son:

A. AUTODEFENSA ADMINISTRATIVA

Consiste en que la Administración puede repeler y reducir con sus propios medios coactivos cualquier ataque de hecho dirigido contra su organización o que introduzca perturbaciones en su función regular, o que implique un desplazamiento en la posesión de las cosas, aunque tales ataques no constituyan propiamente delito. El ataque ha de dirigirse contra la Administración. La defensa posesoria. Como todo sujeto de Derecho, la Administración está en situación de poseedora de cosas y derechos. Las perturbaciones que pueden producirse por otros sujetos contra esa posesión serán eliminadas mediante la coacción directa de la Administración, sin necesidad de acudir al juez para solicitar protección interdictal. Esta autoprotección posesoria incluye tanto facultades de retener la posesión como la de recuperarla si la hubiese llegado a perder.

B. ACTUACIÓN COACTIVA PARA IMPEDIR / ELIMINAR HECHOS QUE SEAN PUNIBLES

La Administración no actúa en defensa del particular injustamente atacado sino en defensa del orden general, responsabilidad que tiene encomendada la policía.

C. USO DE ARMAS

Uso de armas contra las personas por parte de los agentes armados del Estado o de las entidades públicas que constituye la más grave de las medidas de coacción directa tanto por sus efectos, normalmente irreparables, como por el problema que plantea en torno a los límites que imponen los derechos fundamentales. El uso de la fuerza tiene que ser absolutamente necesario, esto es: en defensa de una persona contra una agresión ilegítima; para detener a una persona conforme a derecho o para impedir la evasión de un preso o detenido legalmente; o para reprimir, de acuerdo con la Ley, una revuelta o insurrección.

D. SITUACIONES DE ESTADO DE NECESIDAD

Para paliar efectos devastadores de ese Estado. Se trata de una serie de medidas para instrumentar sacrificios patrimoniales de bienes e intereses particulares o limitaciones de libertades privadas en aras de la superioridad del bien colectivo, técnicas que son de aplicación ordinaria y normal, no limitadas a situaciones de necesidad. Algunas de esas situaciones pueden ser: períodos críticos de guerra o desorden público, calamidades públicas que ponen en peligro la vida de los ciudadanos, riesgo inminente de la vida de una persona, etc.

LAS COACCIONES ILEGÍTIMAS: LA VÍA DE HECHO

A. REQUISITOS DEL CONCEPTO DE VÍA DE HECHO

La vía de hecho comprende todos los casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de libertad o de una libertad pública. Por tanto hay 2 grupos: inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura; irregularidad o exceso en la propia actividad de ejecución.

B. MEDIOS DE PROTECCIÓN ANTE LA VÍA DE HECHO

Nos referimos al procedimiento para defenderse de la vía de hecho. Puesto que la Administración se sitúa en la misma situación que cualquier particular, puede ser llevada ante los tribunales ordinarios y combatida por los procedimientos de Derecho común.

LA ACTIVIDAD TÉCNICA DE LA ADMINISTRACIÓN

No realiza solo actos jurídicos; se manifiesta también en actos materiales y técnicos, que no implican ninguna modificación de situaciones jurídicas o la producción de efectos jurídicos específicos ligados a su sola emanación. Si se contrapone actividad jurídica y actividad material o técnica será el ejercicio de algún derecho o de alguna libertad o potestad que el Derecho construye o protege, y si esa circunstancia no se da será entonces un acto que el Derecho califique de ilícito y contra el cual montara alguna reacción. La Administración produce normas y actos jurídicos y tienen la finalidad de ofrecer al publico un sistema efectivo y práctico de servicios públicos.

La teoría jurídica de la actividad técnica administrativa

La persona jurídica Administración es imputable como tal actividad, al agente físico que la realiza. Por una parte organiza, ordena y dirige la realización de esa actividad cumplida por sus agentes y por otra, se apropia de sus frutos o resultados, que se atribuyen así a la Administración como persona por cuenta de la cual la actividad se presta. Una cosa es la actividad jurídica estrictamente tal, cumplida por órganos administrativos stricto sensu imputan sus manifestaciones a la Administración y otra la actividad técnica y material, cumplida por personas ficticias, las cuales pueden actuar eventualmente como órganos aunque nunca lo hacen en el desempeño de esta clase de actividad.

Los problemas jurídicos de la actividad técnica de la Administración:

• Tal actividad se cumple por las organizaciones administrativas, las cuales pueden contratar su realización por terceros con el mismo efecto de apropiación de sus frutos o prestarla a través de sus propios medios.
• La actividad técnica de la Administración aparece enmarcada y ordenada a través de actividad jurídica, la cual o la precede o la subsigue o la acompaña.
• Al ocurrir que la actividad técnica de la Administración deben imputarse a las personas singulares de los agentes que la realizan, es ordenada y dirigida por ella. En nuestro Derecho, al hablar de que tal responsabilidad procede siempre que se produzcan daños como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO TÍTULO PARA LA CREACIÓN Y AMPLIACIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS FAVORABLES

Nos referimos a los actos administrativos que hacen nacer en la esfera jurídica de sus destinatarios privados derechos, facultades, poderes nuevos hasta entonces inexistentes, o bien eliminan limitaciones que afectaban a su extensión o a su desenvolvimiento. Supuestos característicos: concesiones, aprobaciones, autorizaciones, inscripciones o registradores de titulares activas, dispensas, subvenciones, actos de reconocimiento de derechos, etc.

LOS ACTOS DE GRAVAMEN COMO TÍTULOS PARA LA CREACIÓN Y AMPLIACIÓN DE SITUACIONES PASIVAS

Los actos administrativos pueden también restringir, afectar en sentido negativo la esfera jurídica de sus destinatarios privados, producir sobre ellos obligaciones, deberes, cargas antes inexistentes, o bien ,restricciones, limitaciones o extinciones de titularidades activas previas. Tipos: el sacrificio de situaciones de mero interés, las limitaciones administrativas de derechos, potestades ablatorias, prestaciones forzosas, la imposición de deberes, sanciones.

Sacrificio de situaciones de mero interés

Las situaciones de simple interés pueden verse afectadas normalmente en sentido negativo, como consecuencia del ejercicio de potestades administrativas discrecionales. La situación dada crea siempre intereses en su mantenimiento, los cuales se verán afectados por el cambio que ha dicha situación pueda imponer una potestad discrecional que parta de una apreciación de la oportunidad de alterarla. Se trata de la eliminación de las simples expectativas de los administrados a causa de la imposición de una potestad discrecional de la Administración. Pero esto no da derecho a una indemnización ya que la Administración tiene la posibilidad de realizar esos cambios por razones de interés público. Lo que si debe intentar es que la adaptación sea lo menos gravosa posible.

EN ESPECIAL, LAS LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS DE DERECHOS

Se trata de una incidencia que no modifica el derecho subjetivo afectado, ni tampoco la capacidad jurídica o de obrar del titular, sino que actúa, exclusivamente, sobre las condiciones de ejercicio de dicho derecho, dejando inalterados el resto de elementos Es una incidencia sobre las facultades de ejercicio de los derechos que está determinada por la necesidad de coordinarlos derechos para que no colisionen, bien con otros derechos o intereses de otro sujeto, bien con los intereses o derechos de la comunidad o del aparato administrativo. Tipos de limitaciones administrativas:

• Prohibición incondicionada y absoluta de un modo de ejercicio concreto.
• Prohibición relativa o con reserva de excepción a otorgar por la Administración. Es la técnica por excelencia de la autorización administrativa. Supone la suspensión del ejercicio del derecho hasta que se obtenga el título que lo legitime. Existen multitud de regímenes de autorización administrativa.
• Permisión de ejercicio libre con reserva de excepción prohibitiva impuesta en casos concretos por la Administración, cuya fórmula técnica para hacer operativo este tipo de limitación son las órdenes.
• Obligación positiva a la Administración, a efectos de control de los límites de su ejercicio lícito, determinados ejercicios de derechos.

Al hablar de estas limitaciones y los medios para ello hay que tener en cuenta 2 principios constitucionales:

a) Principio de la legalidad

La Administración precisa de un respaldo normativo explícito para poder actuar con cualquiera de las técnicas anteriores de limitación de derechos. Ello viene exigido también por tratarse de una restricción de facultades de ejercicio. Por tanto debe haber una norma legal que ampare la medida. Una norma previa ha de habilitar, pues, a la Administración, para imponer las medida limitativas específicas de que se trate. Si no se da esa habilitación a la Administración, podrá haber, eventualmente, una limitación de derechos, pero no será una limitación administrativa. Esa habilitación se referirá a los poderes concretos de que la Administración pueda disponer. Desde un punto de vista temporal puede tratarse de una actuación previa al ejercicio del derecho de que se trate; de una actuación concurrente al ejercicio de esos derechos; o de una actuación posterior. Por tanto se puede plantear en diferentes momentos.

b) Principio de libertad

Las limitaciones se han de aprobar desde la perspectiva de la libertad del administrado teniendo en cuenta el principio de convergencia y el principio de proximidad. Existe una reserva formal de Ley, es decir, la Administración no es libre para configurar esas limitaciones y elegir entre unas y otras, ni siquiera el legislador dispone de una libertad absoluta para ello. La elección de la técnica de intervención tiene que ser congruente y próxima con los valores constitucionales que con ella quieren protegerse.

POTESTADES ABLATORIAS

Tercera gran potestad mediante la que pueden limitarse derechos, por la que la Administración puede incidir gravosamente sobre las situaciones jurídicas de los particulares. Puede tener varias manifestaciones:

a) Expropiaciones

Incluye las requisas reales, consideradas como expropiaciones actuadas en estado de necesidad. Sacrifica la propiedad privada derechos o intereses patrimoniales legítimos o facultades parciales del dominio de derechos o intereses patrimoniales legítimos porque su mantenimiento resulta incompatible con la utilidad pública o el interés social, formalmente declarados, en cuanto que estos suponen una afectación nueva del objeto a expropiar que implica el desapoderamiento del titular privado; pero esta privación se hace en consideración a un beneficiario que puede ser una persona pública (una Administración, la expropiante u otra) o incluso una persona privada, beneficiario que queda por ello gravado con la carga de satisfacer un justo precio al expropiado que compense la pérdida que éste ha sufrido.

b) Transferencias coactivas no expropiatorias

Supone un desapoderamiento de la facultad de disponer de un propietario y una adquisición forzosa por la Administración, o por particulares legitimados por ésta, normalmente actuado en función de una operación compleja que suele encerrar medidas generales de ordenación económica, social, eventualmente administrativa, pero funcionarizada de manera claramente distinta de la que es propia de la expropiación forzosa.

c) Comisos o decomisos administrativos

De instrumentos de actuación ilícita, o peligrosos para la salubridad, o de objetos o productos obtenidos ilegalmente.

PRESTACIONES FORZOSAS

Cuarta medida administrativa de gravamen sobre la situación jurídica de los ciudadanos. A las prestaciones forzosas se refiere el artículo 31.3 CE de forma explícita cuando dice: sólo podrán establecerse prestaciones personales, o patrimoniales de carácter público, con arreglo a la Ley. Establece por tanto una reserva de Ley, y además se refiere a 2 tipos diferenciados:

• De carácter personal. Se trata de imponer la prestación de servicios personales.
• De carácter real. Se trata de prestaciones reales, se refiere a la entrega forzosa de cosas o de bienes. Existen 2 tipos: Prestaciones tributarias (ejemplo: prestación de cuotas a la SS) y otras de carácter marginal.

DEBERES. EN PARTICULAR, LA TEORÍA DE LAS ÓRDENES

Por deber hay que entender la necesidad de que un sujeto adopte un cierto comportamiento, consistente en hacer o en no hacer o en padecer. La cuestión sólo trasciende en el ámbito Administrativo en 3 supuestos:

• Cuando esa imposición de deberes es efectuada por normas de formulación administrativa (Reglamentos) Imposición reglamentaria de deberes a los administrados.
• O sobre la base de una norma previa que así lo habilita, por decisión administrativa específica para el sujeto vinculado o para la situación dada, decisión que concreta la exigibilidad o la medida del deber. Deberes impuestos por decisión administrativa. La orden es el acto administrativo típico de imposición de deberes de hacer, de no hacer o de padecer.
• O cuando la vigilancia de un deber que surge de la norma es confiada a la Administración a la que se atribuye a este efecto poderes de inspección o control con la facultad de definir la extensión concreta del deber legal y/o poderes de sanción o de denuncia cualificada a un órgano sancionador. Deberes normativos fiscalizados por la Administración.