Claves para la Definición y Construcción de Problemas en Políticas Públicas

La definición del problema

1. La definición del problema

La definición del problema corresponde a la primera fase del ciclo de las políticas públicas. La experiencia muestra que los problemas no existen, sino que son construidos; son definidos subjetiva e interesadamente por los actores implicados.

1.2 Definiciones de problema

1. Problema como situación

Es un estado de dificultad o conjunto de condiciones no deseables. Así, estas situaciones son consideradas entidades objetivas y empíricas. Sin embargo, esta definición encierra dos claros hándicaps:

• Legitimidad: Quién está legitimado para definir ciertas condiciones como problemas sociales. La misma concepción del problema social es controvertida.
• Simplificación: Como condición indeseable o no óptima, simplifica en exceso la cuestión, llegando a convertir la definición en una simple descripción de la situación.

2. Problema como discrepancia

Definido como la discrepancia entre lo que es y lo que debería ser. El inconveniente de esta perspectiva es que conoce el objetivo a conseguir, lo que implica la elección entre objetivos. El problema no trata de la elección entre distintos problemas definidos en función de los objetivos a lograr, sino del problema en sí mismo: la definición de una situación sobre la que intervenir.

3. Problema como discrepancia salvable

Ofrece una solución intermedia entre el problema como situación y el problema como discrepancia. Esta diferencia quedaría salvada si definimos el problema como la mejora de la situación inicial.

4. Problema como oportunidad

Si se consideran los problemas como oportunidades de mejora del proceso de definición, el problema se define como la búsqueda de ideas para la solución. Se examinará si las soluciones propuestas parecen ofrecer oportunidades de mejoras reales. Se repetirá este procedimiento hasta obtener un conjunto de soluciones que parezcan ofrecer oportunidades reales, convirtiendo el problema en un proceso de decisión entre las mismas.

1.3 Planos en la definición de un problema

Plano A: El escenario de la construcción de un problema

No consideramos el problema como algo objetivo. Existe en la medida en que los poderes públicos lo consideran una situación sobre la que actuar, y cuya definición es hecha de forma subjetiva e interesada por el analista.

El carácter fundamental es la identificación de los actores y la reconstrucción de sus visiones del problema, lo que significa determinar a quién se tiene en cuenta y hasta qué punto.

En segundo lugar, supone la identificación de las consecuencias de optar por una definición y no por otra; las consecuencias de una decisión, a quién beneficia y a quién perjudica, lo cual marca el abanico de posibilidades a considerar.

Otro factor es el momento de la detección del problema, ya que el análisis de políticas públicas pierde utilidad si los directivos públicos no detectan el problema con la suficiente antelación. Existen 5 mecanismos para detectar los problemas:

• La función directiva.
• La participación en redes de gestión.
• El diseño de segmentos organizativos especializados en la detección de problemas.
• El análisis de los clientes.
• La evaluación de las políticas y de los programas en funcionamiento.

Grupo B: La definición propiamente dicha del problema

Responderá a la cuestión de cuál es el problema, o más bien, cuáles son las posibles definiciones del mismo. Se pretende determinar el conjunto de factores que afectan a la situación que consideramos.

Grupo C: La clasificación del problema

Una vez determinados los factores del problema que afrontamos, lo enlazamos a las soluciones posibles. Establecemos un conjunto de soluciones para cada una de las definiciones alternativas dadas al problema. Como premisa básica en la búsqueda de soluciones, se debe considerar toda solución y definición de problema como válida y legítima.

Grupo D: La evaluación del problema

En este plano se evalúan las consecuencias de la elección de un problema y su correspondiente abanico de soluciones para determinar cuál es el más conveniente. La acotación de soluciones parte de la evaluación de costes, beneficio neto y oportunidades reales de mejora.