Cláusulas opting-out en la UE: flexibilidad, Schengen y cooperación reforzada

Cláusulas Opting-Out

Determinados países de la UE cuentan con lo que se conoce como “excepciones”, cláusulas que garantizan que cuando un país no desee sumarse a los demás en un ámbito particular de la política de la UE pueda quedarse al margen, impidiendo así un bloqueo general.

Inicialmente no se permitían excepciones, ni que algunos países se saliesen de las normas generales de la Unión, ya que se defendía y buscaba un avance conjunto. Sin embargo, esta generalidad comenzó a romperse en la medida en la que la UE comenzó a ampliar el número de competencias y ámbitos de actuación, a expandirse. La UE nace como un proyecto económico, que va avanzando hacia campos con contenido más político, como la unión monetaria, ciudadanía europea, control de las fronteras, etc.

En el caso de que se adoptasen medidas y que algunos de los Estados miembros no estuviesen de acuerdo, como la modificación de los Tratados se lleva a cabo por unanimidad y es un proceso extenso y costoso, para evitar así una modificación de los Tratados y una paralización del desarrollo de la UE se crearon las denominadas cláusulas opting-out, las cuales, más que buscar un beneficio para aquellos Estados miembros que se oponen a adoptar una determinada norma, busca permitir el desarrollo de la UE y permitir que se continúe su actividad. Un ejemplo claro del empleo de estas cláusulas es la incorporación del Euro.

Ejemplo del Espacio Schengen

Hay competencias o ámbitos creados fuera de la UE que posteriormente fueron incluidos como, por ejemplo, el acuerdo Schengen. Cuando este se incluyó en la UE, fue necesario el establecimiento de determinadas condiciones a determinados países. El acuerdo Schengen va más allá de la libre circulación, ya que por medio del mismo desaparecen las fronteras entre sus miembros e implica un abierto intercambio de información. El problema que trae aparejado es la excesiva libertad, por lo que el Espacio Schengen requiere un gran control de las fronteras exteriores. Esta competencia ha de ser cedida por los Estados. Se tramitó inicialmente fuera de la UE, formado por los 6 Estados miembros. En 1997, con el Tratado de Ámsterdam se decide comunitarizar ese tratado internacional. Algunos países presentaron su oposición a esta comunitarización: los que no eran parte del acuerdo no querían verse obligados a formar parte del mismo, así como los países que formaban parte del acuerdo se oponían a la comunitarización, como Dinamarca. Cuando una competencia se incorpora a la UE y se desarrolla internamente, el procedimiento de desarrollo empleado es la mayoría cualificada. De esta forma, Dinamarca establece que si en la votación rige la mayoría cualificada (a través de la cual puede aprobarse con la oposición), no se uniría a la comunitarización de Schengen, así como en el caso de que se votase por unanimidad, sí que desearía su comunitarización. De esta forma, como la toma de decisiones en relación al Espacio Schengen se rige por la mayoría cualificada, Dinamarca podrá elegir si la aplica o no. Las cláusulas opting-out hacen referencia al derecho originario recogido en los Tratados, pero existe una versión de derecho derivado de las clausulas opting-out. La metodología opting-out también puede ser empleada para el derecho derivado, conociéndose así como cooperación reforzada. La cooperación reforzada se introduce en el Tratado de Lisboa y supone un traslado de la lógica de las cláusulas opting-out en los tratados. Cuando la competencia tiene una competencia de tipo no exclusiva, la cual no puede ejercer puesto que no cuenta con las mayorías necesarias para llevarla a cabo, la cooperación reforzada permitiría que un grupo reducido de Estados miembros restrinja el ámbito de aplicación y por tanto el número de Estados que es necesario tener en cuenta para que se aprobase la votación.

Cooperación Reforzada: Art. 20 TUE

En el artículo 20 del TUE recoge la cooperación reforzada. Se establece como fin de la misma, impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración. Es empleada también frente a la posibilidad de los países de recurrir a su voto como veto en las votaciones. Es además, un arma de presión para aquellos países que recurran a ella, en el caso de que se dé un avance de aquellos que no han recurrido a la misma. Se recurre a la cooperación reforzada como último recurso, en el caso de que sea imposible llegar o establecer un acuerdo. Aunque como todo, está limitada y no puede darse en materias de seguridad exterior o tributaria. Solo puede darse en el marco de competencias no exclusivas de la Unión.

La decisión de autorizar la cooperación reforzada será adoptada por el Consejo como último recurso, cuando se haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos por dicha cooperación no podrán ser alcanzados en un plazo razonable por la Unión en su conjunto, y a condición de que participen en ella al menos 9 estados. Por tanto, deben estar de acuerdo al menos 9 Estados. Por ejemplo, un grupo de países quiere desarrollar la “patente de la UE” (tener régimen común de patentes). Esa iniciativa tuvo un problema; el idioma de tramitación de la patente. Todos los países deseaban la inclusión de su idioma. Cuantas más lenguas se introducían, más caro era. Se establecieron tres lenguas (francés, inglés y alemán) mientras que España e Italia defendían la necesidad de inclusión de su lengua. Sin alcanzar la mayoría se estableció un sistema de cooperación reforzada, dejando fuera a España e Italia.

Ejemplos en el Derecho Derivado

• Art 114.4 (y siguientes), es una especie de opting-out, es decir una cláusula para armonizar el derecho comunitario con algunas excepciones. Establece que en el caso de que se aprobase una medida de armonización, un Estado mimbro estimase necesario mantener disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones contempladas en el art. 36 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o el medio ambiente, el Estado miembro podría notificar a la Comisión las disposiciones, así como los motivos de su mantenimiento. Ejemplo: con armonización del límite de velocidad. Si un país desea mantener su legislación actual acerca del límite de velocidad tiene que recurrir a este artículo
• ART 114.5: establece, con independencia al apartado anterior, que si tras la adopción de una medida de armonización un Estado miembro estima necesario establecer nuevas disposiciones nacionales basadas en novedades científicas relativas a la protección del medio ambiente o el medio de trabajo y justificadas por un problema específico, justificará a la Comisión el motivo de su adopción. Esto es empleado cuando si después de la armonización, quiere cambiar la ley nacional. Una vez armonizado, el estado tiene menos causas para fundamentar el establecimiento de ley nacional. En este caso no basta con emplear razones art 36 o art anterior. Solo admite protección del medio de trabajo o el medio ambiente en relación a dos cosas: 1. novedades científicas y 2. una excepción en cuanto al Estado, es decir que se dé una excepción en ese país
• Los art. 114.6 y 7 corresponden al procedimiento. Comisión tiene en cuenta si existe discriminación, favorecimiento de un Estado. Además, se le da a la Comisión la posibilidad de incluir lo establecido por el Estado como una armonización.