El Presupuesto: Concepto y Clases

1. Concepto de Presupuesto

En el ámbito del sector público, el presupuesto constituye la expresión contable del plan económico de la Hacienda Pública para un periodo de tiempo determinado. En este sentido, el hacendista alemán Fritz Neumark, en los años 50, definió el presupuesto como un resumen sistemático y cifrado, confeccionado en periodos regulares de tiempo, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos.

El presupuesto público puede contemplarse desde tres perspectivas distintas: la política, la económica y la jurídica.

Desde un punto de vista político, el presupuesto presenta de forma unitaria el plan de actuación económica del sector público. Recoge, por tanto, los ingresos y gastos que se van a emplear en cumplir las distintas funciones o políticas que el gobierno pretende desarrollar en un periodo de tiempo determinado. Desde esta perspectiva política también debemos contemplar la distribución de competencias en materia presupuestaria entre los poderes ejecutivo y legislativo. Así, a través del presupuesto, el parlamento autoriza al gobierno a realizar unos gastos determinados y a recaudar los ingresos necesarios para su financiación. El control del poder legislativo sobre la actividad económica del ejecutivo se manifiesta en diversas fases del ciclo presupuestario, en función de las competencias que en materia presupuestaria tiene atribuidas.

El concepto económico del presupuesto es el mecanismo de asignación de recursos a partir de decisiones políticas. Esta concepción económica del presupuesto obliga a considerarlo como un instrumento de gestión pública que permite la asignación eficaz y eficiente de los recursos públicos.

Desde una perspectiva jurídica, el presupuesto es un documento legislativo, con forma de ley, que autoriza y vincula a las administraciones públicas para la realización de gastos, a la vez que establece la forma de financiar los mismos.

Desde esta visión jurídica, el profesor Sainz de Bujanda definió el Presupuesto del Estado como la “Ley mediante la que se autoriza el montante máximo de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un período de tiempo determinado, en las atenciones que detalladamente se especifican, y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos”. A partir de esta definición su autor considera que las notas características del presupuesto son las siguientes:

• a) Se trata de una ley que da eficacia y valor jurídico a los estados de previsión de los ingresos y gastos públicos.
• b) Es una ley de autorización de gastos, que señala la cuantía y destino de los mismos, limitando jurídicamente la ejecución del gasto público en un triple sentido: cualitativo, cuantitativo y temporal.

“Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley”. “Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación.

Por lo que se refiere a la temporalidad de los créditos: “1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gasto en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal, así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales, así como de la imputación a los créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia.

2. Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta ley”.

• c) Contiene un mero cálculo o estimación de los ingresos públicos.
• d) Constituye una manifestación del control del poder legislativo sobre el ejecutivo como consecuencia del sometimiento de la actividad financiera del Estado al imperio de la ley. En este sentido la Constitución dice que: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”.

En esta misma dirección, el artículo 134 de la Constitución Española establece que “corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación”. Y “El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”.

En el artículo 134. de la Constitución encontramos una definición de los Presupuestos Generales del Estado acorde con estas notas: “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

En la misma línea se encuentra la definición de presupuesto recogida en el artículo 32 de la Ley General Presupuestaria, según el cual: “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”.

Características del Presupuesto

De acuerdo con las anteriores definiciones, podemos resumir las características básicas del presupuesto en las siguientes:

1. Anticipación. El presupuesto constituye una previsión de las operaciones que va a realizar el sector público en un periodo futuro de tiempo.
2. Cuantificación. Estas previsiones aparecen cifradas utilizando el lenguaje contable e ingresos y gastos se clasifican siguiendo distintos criterios de clasificación: por categorías económicas, por programas, por órganos, etc. Como documento contable el presupuesto se realiza de forma que ingresos y gastos se encuentren equilibrados. Sin embargo, este equilibrio contable no implica la existencia de equilibrio económico, pudiendo existir déficit o superávit presupuestario.
3. Obligatoriedad. El Sector Público se encuentra legalmente obligado a cumplir las previsiones establecidas en el presupuesto. En este sentido, los gastos presupuestados tienen un carácter limitativo, estando la administración obligada a respetar dichos límites salvo en aquellas circunstancias previstas en la normativa. Respecto a los ingresos, el presupuesto solamente realiza una previsión de los mismos.
4. Regularidad. El presupuesto se elabora y ejecuta en intervalos regulares de tiempo. Normalmente la vigencia del presupuesto es anual. El ya citado artículo 134 de la Constitución Española, establece. “2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”. Esta nota de regularidad informa todo el proceso presupuestario y las distintas etapas del mismo: elaboración, discusión y aprobación, ejecución, liquidación y control.

2. Concepto de Crédito Presupuestario

El artículo 35.1 de la Ley General Presupuestaria dice: “Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo con la agrupación orgánica, por programas y económica que en cada caso proceda, sin perjuicio de los desgloses necesarios a efectos de la adecuada contabilización de su ejecución”.

A partir esta definición, podemos sintetizar las notas que caracterizan a los créditos presupuestarios en:

• Se trata de partidas de los estados de gastos de los presupuestos de los entes que forman parte del sector público administrativo. No se incluyen en este concepto ni las partidas del presupuesto de ingresos ni las partidas de los presupuestos de explotación y de capital de los entes que forman parte del sector público empresarial o fundacional.
• Se trata de partidas cuya puesta a disposición de los centros gestores implique vinculación jurídica, no considerándose créditos presupuestarios las partidas cuya naturaleza es meramente informativa o explicativa. Por tanto, no tendrán esta consideración las partidas detalladas en los estados de gasto por encima o por debajo del nivel de vinculación, que solamente cumplirán una función informativa acerca de la naturaleza del gasto.

3. Clases de Presupuestos

Se pueden establecer tres clasificaciones principales de los presupuestos en función de su naturaleza, su alcance subjetivo o en función de su consideración como un instrumento de carácter técnico.

A) En Función de su Naturaleza

De acuerdo con este criterio debemos distinguir entre:

• El presupuesto ordinario, que contiene las previsiones generales de ingresos y gastos a realizar durante el ejercicio presupuestario correspondiente.
• Los presupuestos extraordinarios en los que se consignan aquellos gastos de carácter extraordinario que no pudieron ser incluidos en el presupuesto ordinario correspondiente.

B) En Función de su Alcance Subjetivo

Como se ha expuesto anteriormente, el artículo 32 de la Ley General Presupuestaria establece que los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.

Por su parte, el artículo 33.1 de la misma norma, establece el alcance subjetivo de los Presupuestos Generales del Estado:

“1. Los Presupuestos generales del Estado estarán integrados por:

1. Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo.
2. Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional.
3. Los presupuestos de los fondos sin personalidad jurídica”.

A partir de lo establecido en este artículo podemos distinguir entre:

• Los presupuestos de los sujetos que integran el sector público administrativo y los órganos con dotación diferenciada, de carácter administrativo, que contienen las obligaciones económicas y los derechos a reconocer en el ejercicio.
• Los presupuestos de los entes que conforman el sector público empresarial y el sector público fundacional, de operaciones corrientes y de capital y financieras, que contienen los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar en el ejercicio.

C) En Función de su Carácter Técnico

• Presupuesto administrativo o de medios
• Presupuesto por actividades o tareas
• Presupuesto por objetivos o de ejecución
• Presupuesto planificado o por programas
• Presupuesto en base cero

B) Principios Presupuestarios

Los principios presupuestarios constituyen una serie de reglas de carácter jurídico que informan la elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto.

En el ordenamiento jurídico español están recogidos en la Constitución, en la que aparecen los principios de competencia o legalidad, unidad y anualidad. Así, el artículo 66.2 establece que “las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos (…)” y el 134.1 y 2 establece: “1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

La reforma del artículo 135 de la Constitución aprobada el 27 de septiembre de 2011, introdujo en la misma el principio de estabilidad presupuestaria, hasta entonces contemplado en normas con rango de Ley como principio de programación presupuestaria.

En su nueva redacción, el artículo 135 del texto constitucional aprobado el 27 de septiembre de 2011 establece:

“1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

La Ley General Presupuestaria, en sus artículos 26 y 27 recoge una serie de principios y reglas de programación y gestión presupuestaria.

Así, el artículo 26.1, dedicado a la programación presupuestaria, dice:

“1. La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

Por su parte, el artículo 27, hace referencia al régimen de presupuesto anual, al de especialidad, unidad de caja y universalidad:

“1. La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.

2. Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley.

El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquéllos.

3. Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.

4. El presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar”.

A) Principio de Competencia o de Legalidad

Las competencias en materia presupuestaria aparecen reguladas en los ya trascritos artículos 66.2 y 134.1 de la Constitución.

De acuerdo con este reparto competencial, referido a las dos primeras fases del ciclo presupuestario, corresponde al Gobierno la elaboración y a las Cortes Generales la aprobación de los presupuestos.

La consecuencia de este reparto competencial es la vigencia del principio de legalidad o reserva de ley en materia presupuestaria.

El artículo 75.3 del texto constitucional excluye expresamente la delegación de la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado por parte de las Cámaras Legislativas en ninguna de las Comisiones Permanentes.

B) Principio de Anualidad

El varias veces citado artículo 134.2 de la Constitución establece que los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual.

La Ley General Presupuestaria dice: “La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual”.

Las referencias a la elaboración de escenarios de programación presupuestaria plurianuales fueron introducidas por la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que incluso formula explícitamente el principio de plurianualidad.

La LGP, “La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria”.

El escenario de ingresos tendrá en cuenta los efectos tendenciales de la economía, los coyunturales que puedan estimarse y los derivados de cambios previstos en la normativa que los regula.

El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro. El gasto que se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial a que corresponda la operación los

siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato siguiente, el 70 %, en el segundo ejercicio, el 60 %, y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50 %.

Estas limitaciones no serán de aplicación a los compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda y de los arrendamientos de inmuebles, incluidos los contratos mixtos de arrendamiento y adquisición.

El Gobierno, en casos especialmente justificados, podrá acordar la modificación de los porcentajes anteriores, incrementar el número de anualidades

Podrá ser diferido el vencimiento de la obligación de pago del precio de compra de bienes inmuebles adquiridos directamente cuyo importe exceda de seis millones de euros, sin que, en ningún caso, el desembolso inicial a la firma de la escritura pueda ser inferior al 25 % del precio, pudiendo distribuirse el resto en los cuatro ejercicios siguientes.

La aprobación anual del presupuesto supone también una limitación a la vigencia temporal del mismo, la anualidad en la ejecución del presupuesto.

El artículo 34.1 establece: “El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán:

• a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven.
• b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos”.

El artículo 49, bajo la rúbrica de temporalidad de los créditos, dispone lo siguiente:

“1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades que vimos anteriormente

2. Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de las incorporaciones de crédito.

En síntesis podemos decir que:

• Los ingresos públicos se imputarán al ejercicio presupuestario en que se hayan liquidado, con independencia del período del que deriven y del momento en que se produzca el ingreso de los mismos en las cajas públicas.
• En lo que se refiere a los gastos públicos, el criterio para la imputación temporal de un crédito presupuestario es que la obligación se encuentre reconocida con cargo a las dotaciones aprobadas para el ejercicio presupuestario.

Una última cuestión a considerar en relación con el principio de anualidad es el de la prórroga presupuestaria.

En este sentido, el artículo 134.4 de la Constitución dispone que: “si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”.

El artículo 38 de la Ley General Presupuestaria recoge este precepto constitucional y delimita el alcance de dicha prórroga: “1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en elBoletín Oficial del Estado.

2. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.

3. La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse”.

C) Principio de Unidad

Este principio se encuentra implícito en el artículo 134.2 de la Constitución: “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (…)”.

Este principio de unidad está referido a la forma de presentación del presupuesto, exigiendo que exista un único documento presupuestario en el que se condense toda la información sobre la actividad financiera de los entes que forman parte del sector público estatal.

La finalidad de este principio es de carácter político, para permitir el control del legislativo sobre la actividad presupuestaria del ejecutivo.

D) Principio de Universalidad

Aparece también contenido de forma expresa en la redacción del citado artículo 134.2 de la Constitución: “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (…)” y constituye el complemento del principio de unidad anteriormente analizado.

En efecto, el principio de universalidad sirve para dar concreción al de unidad, exigiendo que todos los gastos y los ingresos figuren en el presupuesto. Adicionalmente su cumplimiento supone la inexistencia de actividades financieras de carácter extrapresupuestario por parte de las entidades que conforman el sector público.

La materialización de este principio se realiza a partir de otros dos de carácter técnico:

1. El principio de presupuesto bruto, según el cual todos los ingreso y gastos deben de figurar en el presupuesto de forma expresa, sin que quepa realizar compensaciones entre ellos.

2. El principio de unidad de caja o no afectación, que prohíbe que determinados ingresos aparezcan afectados o destinados a cubrir determinados gastos. Aparece recogido en el artículo 27.3 de la Ley General Presupuestaria que establece: “Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados”.

Este principio implica que todos los ingresos deben destinarse de manera global a la cobertura de los gastos públicos, sin que deba establecerse una prelación que implique la financiación preferente de unos gastos frente a otros.

Su alcance es eminentemente político y se encuentra justificado por la necesidad de que el órgano de decisión político pueda priorizar las necesidades públicas a satisfacer y tenga la posibilidad de atenderlas con cargo al fondo común de los ingresos públicos.

E) Principio de Especialidad

Aunque no aparece recogido de forma expresa en la Constitución, algunos autores los consideran implícito en el principio de legalidad o competencia.

Este principio tiene tres manifestaciones o aspectos:

• a) El aspecto cualitativo que implica que se debe realizar el gasto única y exclusivamente en aquellos que autoricen los créditos presupuestados. para que este precepto sea operativo, es necesario que los presupuestos contengan un nivel adecuado de desagregación del gasto.

“1. En el presupuesto del Estado los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los créditos destinados a gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y servicios, que se especificarán a nivel de artículo y las inversiones reales a nivel de capítulo.

2. No obstante, se especificarán al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes créditos:

1. Los destinados a atenciones protocolarias y representativas
2. Los declarados ampliables
3. Los que establezcan subvenciones nominativas.
4. Los créditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio”.

• b) El aspecto cuantitativo, que supone una vinculación para la Administración respecto a las cantidades que está autorizada a disponer para la ejecución del gasto. Es decir, prohíbe a la Administración adquirir compromisos de gasto que superen la cantidad presupuestada.

Está expresamente recogido en el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria

“Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación

• c) El aspecto temporal, que tiene como finalidad establecer el período en que deben realizarse los gastos. Constituye la concreción en el ámbito de la gestión presupuestaria del principio de anualidad anteriormente analizado.

F) Principio de Estabilidad Presupuestaria

Este principio de estabilidad tiene su antecedente en el de nivelación presupuestaria, que constituyó uno de los pilares de la programación presupuestaria de la escuela liberal del siglo XIX. Junto con el principio del gasto público mínimo, constituyó una forma de limitar la intervención del Estado en la esfera económica que el pensamiento liberal propugnaba.

La incorporación del principio de estabilidad presupuestaria a nuestro ordenamiento jurídico tiene su fundamento en la incorporación de España a la Unión Económica y Monetaria Europea en el año 1999 y se trata de sanear las finanzas públicas: el déficit público no debía superar el 3% del Producto Interior Bruto y la deuda pública no podía exceder del 60% .

Esta norma resulta de aplicación a la totalidad del sector público, tanto estatal como autonómico como local, siendo la finalidad de la Ley Orgánica 5/2001 General de Estabilidad Presupuestaria, la de establecer los mecanismos jurídicos de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, al servicio de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

En cuanto a los principios establecidos por esta normativa de estabilidad son los siguientes:

A) Principio de estabilidad presupuestaria. Implica que la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos integrantes del sector público debe realizarse en un marco de estabilidad presupuestaria. Entendiendo como tal la situación de equilibrio o superávit presupuestario, medida en términos de capacidad de financiación de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

B) Principio de plurianualidad. Implica que la elaboración de los presupuestos del sector público se enmarcará en un escenario plurianual, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución presupuestaria.

C) Principio de transparencia. Supone que los presupuestos de los distintos entes integrantes del sector público y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional

.D) Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. Implica, en primer lugar, que las políticas de gasto público deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica y el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, ejecutándose mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad.

C) Funciones del Presupuesto: El Presupuesto como Técnica

Detrás de los sistemas presupuestarios existe una técnica que permite realizar una asignación de recursos y gestionar de forma correcta los mismos. Sánchez Revenga considera que es necesario diferenciar claramente entre la técnica presupuestaria como tal y el contenido del presupuesto.

En función de la técnica presupuestaria podemos distinguir cinco sistemas presupuestarios principales cuyas características fundamentales se van a exponer a continuación.

1. Presupuesto Administrativo o de Medios

Se corresponde con la visión clásica del presupuesto y su consideración del mismo como un instrumento de control de la actividad del sector público. Para ello clasifica los ingresos y los gastos de acuerdo con la adscripción administrativa u orgánica de los mismos. Es decir, los agrupa en función del órgano que tiene encomendada su gestión administrativa.

Esta clasificación orgánica facilita la elaboración del presupuesto sobre la base de las previsiones elaboradas por cada órgano de la administración y facilita el control de la legalidad y la regularidad contable del gasto. Evidentemente no suministra información respecto a los objetivos y finalidades del gasto ni permite realizar una evaluación económica del mismo.

Esta concepción del presupuesto se corresponde con la visión que de la actividad estatal tenía el pensamiento económico “clásico” o liberal, que consideraba necesario restringir la misma a las funciones imprescindibles para el mantenimiento del propio Estado. A partir de esta concepción se desarrollaron una serie de principios presupuestarios que restringían considerablemente la actuación del poder ejecutivo y permitía al poder legislativo controlar la ejecución del presupuesto. Dichos principios informaban desde la forma de elaboración del presupuesto y su contendido, hasta las normas de disciplina económica y administrativa que le eran de aplicación. Muchos de dichos principios, aunque con importantes matizaciones, se mantienen actualmente, por lo que a continuación se realiza una exposición sumaria de los mismos.

1. Principios Políticos

Constituyen un conjunto de normas referidas al carácter reglado de la actividad financiera del sector público:

1. Principio de competencia. La elaboración de los presupuestos corresponde al poder ejecutivo, que luego los somete al Legislativo para su aprobación.
2. Principio de universalidad. Los presupuestos deben de recoger la totalidad de gastos e ingresos del Estado por su cuantía bruta.
3. Principio de unidad. Constituye un complemento del principio anterior. Ingresos y gastos deben formar parte de un presupuesto único.
4. Principio de especialidad, con tres vertientes: Cualitativa, que supone que los créditos consignados en el Presupuesto deben gastarse en aquello que se ha especificado en el mismo; cuantitativa, que implica que sólo puede gastarse para cada crédito la cantidad que se haya presupuestado; y temporal que obliga a gastar los créditos en el ejercicio en que se consignan.
5. Principio de temporalidad. Todo el Presupuesto debe de referirse a un periodo temporal determinado.
6. Principio de publicidad. La elaboración y gestión del Presupuesto deben de tener naturaleza pública.
7. Principio de exactitud. Se deben eliminar los créditos con naturaleza global y cuyo significado y contenido no pueda ser determinado con claridad.
8. Principio de anticipación. Los Presupuestos deben ser aprobados con la suficiente antelación al ejercicio en que deban estar en vigor.

2. Principios Económicos

Estos principios se refieren a las condiciones que debe cumplir el presupuesto como instrumento de la intervención que realiza el sector público en la actividad económica.

1. Principio de gasto público mínimo. El gasto público debe ser mínimo y referido solamente a aquellas funciones que no puedan ser desarrolladas por el sector privado.
2. Principio de nivelación presupuestaria. El gasto público no puede ser superior a los ingresos que se obtengan mediante impuestos ordinarios.
3. Principio de neutralidad en la imposición. Los impuestos tienen que estar puestos en relación con los beneficios que los individuos reciben del Estado.
4. Principio de autoliquidación de la deuda. Solamente se podrá emitir deuda pública para financiar inversiones que generen los suficientes recursos como para amortizar la deuda y cubrir el pago de los intereses que genere.

3. Principios Contables

Constituyen un conjunto de normas relativas al carácter instrumental del presupuesto que sirven para materializar los principios anteriores de carácter económico y político.

1. Principio de presupuesto bruto. Los ingresos y gastos deben contabilizarse por su importe bruto, sin que quepa realizar compensación entre ellos.
2. Principio de unidad de caja. Establece que todos los ingresos y pagos deben centralizarse en una caja única para una gestión más eficiente de la tesorería.
3. Principio de especificación. Todas las partidas deben estar perfectamente especificadas, sin que quepa realizar transferencias entre los créditos.
4. Principio de temporalidad. Solo se podrán aplicar al presupuesto de un ejercicio los ingresos y gastos que se produzcan en el mismo.

2.- Presupuesto por actividades o tareas.

Supone la asignación de los créditos de gasto en función de las actividades o tareas realizadas por cada unidad gestora. Si se dispone de una contabilidad de costes adecuada, esta técnica presupuestaria permite conocer el coste de las diferentes actividades realizadas por el sector público, facilitando la toma de decisiones sobre la gestión y la organización de las mismas. Supone un cambio de orientación respecto al presupuesto de medios, que pone su acento en el control de la actividad pública, buscando configurar el presupuesto como un instrumento que sirva a la gestión eficiente de los recursos públicos.

3.- Presupuesto por objetivos o de ejecución.

Supone agrupar el gasto en función de las actividades de una unidad de ejecución que tienen un mismo objetivo. Si los objetivos están bien definidos y pueden medirse mediante el empleo de indicadores de gestión, sirve para evaluar la eficiencia de la unidad gestora al permitir comparar los resultados obtenidos con los objetivos propuestos y los recursos utilizados. Se desarrolló por primera vez en Nueva York en los años 1913 a 1915 a partir de una clasificación detallada de las actividades municipales, subdivididas en funciones para las que se mostraban los objetivos a conseguir. Posteriormente, en el año 1948 se extendió su utilización del ámbito local al gobierno federal de los Estados Unidos.

Entre sus ventajas fundamentales se encuentra el hecho de que este tipo de presupuestos muestra con claridad los objetivos que tiene un ente público. Sin embargo plantea el problema de la elección de objetivos que reflejen con exactitud el producto final de las actividades que realmente lleva a cabo el ente público.

Fuentes Quintana ha remarcado las tres operaciones que conforman un presupuesto por objetivos:

a) La primera consiste en poner de manifiesto los objetivos perseguidos por cada unidad administrativa del sector público mediante una clasificación funcional del gasto.

b) La segunda implica organizar la administración financiera y adoptar un sistema contable que se corresponda con dicha clasificación funcional.

C) Finalmente es necesario establecer un conjunto de medidas que permitan evaluar el grado de cumplimiento o realización del presupuesto. Su finalidad es medir la productividad de una determinada unidad administrativa en la realización de las actividades que tiene asignadas.

A pesar de sus semejanzas con el presupuesto por programas, ambos se diferencian en tres aspectos fundamentales.

En primer lugar, el programa tiene un objetivo global definido a un nivel superior que puede englobar a varios servicios o unidades gestoras.

En segundo lugar, el presupuesto por programas contiene elementos de planificación plurianual mientras que el presupuesto de ejecución se circunscribe a los objetivos previstos en el presupuesto anual.

En tercer lugar, el presupuesto por programas se ajusta a una planificación presupuestaria a nivel general, mientras el presupuesto por objetivos se circunscribe a un nivel departamental midiendo el coste de la ejecución de actividades previamente detalladas.

En síntesis se puede decir que un presupuesto de ejecución es más simple  que un presupuesto por programas, circunscribiéndose al análisis de objetivos no demasiado amplios.

4.- Presupuesto planificado o por programas.

Se introdujo en el año 1961 en el Departamento de Defensa de los Estados Unidos por el ministro MacNamara. En 1965 el Presidente Lyndon B. Johnson lo extendió a nivel federal y constituye un instrumento para la consecución de una asignación eficiente de los recursos públicos.

  Persigue la eficacia a largo plazo mediante el análisis y la evaluación continuada de los programas públicos. obliga a agrupar las actividades públicas en programas de objetivos explícitos de carácter plurianual.

En España el presupuesto por programas se introdujo en la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977. La vigente Ley General Presupuestaria,  establece: “Constituye un programa de gasto del presupuesto anual el conjunto de créditos que, para el logro de los objetivos anuales que el mismo establezca, se ponen a disposición del gestor responsable de su ejecución.

Los mismos constituyen la concreción anual de los programas presupuestarios de carácter plurianual.

Según  Schultze, los objetivos del presupuesto por programas se pueden sintetizar en los siguientes:

- En la medida en que exige la identificación de los fines y objetivos perseguidos por la actividad de la administración pública, obliga a los gestores de la misma a examinar la finalidad que persiguen sus programas ordinarios de gasto.

- Pretende la evaluación de los resultados de un programa en función de los fines que se pretendía con su implementación.

- Tiene como objetivo la medida de los costes totales de los programas para el conjunto de los ejercicios presupuestarios en los que se implementan.

- Exige la formulación de objetivos y programas plurianuales.

En síntesis podemos decir que el presupuesto por programas centra su atención en el resultado final de los mismos considerando la relación entre los medios que requieren y los resultados que pretenden alcanzar. Su principal ventaja es que ofrece una base útil para la evaluación por parte de la oficina presupuestaria de los requerimientos de fondos que realizan las diferentes entidades gestoras ya que permite analizar los resultados finales en vez de los requerimientos, prestando atención principal al análisis de costes y beneficios.

Para la implementación de un sistema presupuestario por programas es necesario considerar las siguientes etapas:

- Planificación. En esta etapa se formulan los objetivos que se pretenden alcanzar mediante la implementación de una determinada política pública. Se identifican y evalúan las distintas alternativas existentes para lograr los objetivos propuestos y se selecciona la alternativa más racional desde el punto de vista económico.

- Programación. Consiste en determinar los programas que recogen los recursos requeridos para el cumplimiento de los objetivos que se han planteado.

- Presupuestación. En esta fase se asignan los recursos a los programas seleccionados y se integran en la estructura del presupuesto.

- Control. En esta última etapa se evalúa la gestión realizada mediante el análisis de los resultados obtenidos.

5.- Presupuesto en base cero.

El presupuesto de base cero se diseñó  en Texas Instruments y posteriormente se implantó en 1973 en el Estado de Georgia por el gobernador Carter. Cuando Carter fue nombrado presidente de los Estados Unidos esta técnica presupuestaria se implantó a nivel federal.

El objetivo del presupuesto de base cero consiste en asignar los nuevos recursos presupuestarios de la manera más eficiente posible, sometiendo además a revisión continua las asignaciones correspondientes a los programas que se encuentran en marcha: ningún gasto se considera consolidado en el presupuesto si no se justifica la necesidad del mismo.

Los sistemas presupuestarios tradicionales utilizan como técnica de elaboración anual el denominado “incrementalismo”. Es decir, consideran como punto de partida las cuantías de gasto fijadas en el presupuesto anterior y sobre las mismas aplican los incrementos o reducciones que consideran necesarios. 

El presupuesto de base cero supone la planificación de las actividades a realizar mediante la elaboración de “paquetes de decisión” en los que se identifican las actividades que se pretenden realizar, de tal manera que sea posible evaluarlas y compararlas con las demás actividades con las que compite por obtener recursos y decidir sobre su aprobación.

LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

1.-NORMATIVA BÁSICA APLICABLE EN MATERIA PRESUPUESTARIA

La normativa básica en materia presupuestaria a nivel del Estado español está constituida por:

Los artículos 745 134, 135, 157 y 158 de la Constitución. La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

2.- LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA: PRINCIPIOS GENERALES

La Legislación en esta materia en España tiene sus antecedentes remotos en las leyes de contabilidad de 1850 (Bravo Murillo) y 1870, y en la Ley de Administración y Contabilidad de la hacienda pública de 1 de julio de 1911, en la que se definían los Presupuestos Generales del Estado como la expresión cifrada de las obligaciones que la Hacienda debía de satisfacer en relación con los servicios que habrían de mantenerse en el mismo, y el cálculo de los recursos o medios que se considerasen realizables para cubrir aquellas atenciones.

Esta Ley, con  las oportunas modificaciones, estuvo en vigor hasta 1977, año en que se promulga la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria. Una de las principales modificaciones que se introdujo, en la Ley de Presupuestos Generales para 1975, fue la del periodo de vigencia del Presupuesto. Hasta ese año, el Presupuesto se formulaba cada bienio, teniendo vigencia durante dos años naturales consecutivos. A partir de 1975 el Presupuesto pasó a tener una vigencia anual.

La extensión del ámbito de los Presupuestos Generales del Estado, fruto de la regulación contenida en el artículo 134.2 de la Constitución de 1978, así como la nueva configuración del Estado que se deriva del texto constitucional, y la introducción de nuevas técnicas presupuestaria, provocaron numerosas modificaciones en la Ley de 1977.

La propia exposición de motivos de la Ley 47/2003 hace referencia a los principios contenidos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia, como principios básicos de los que nace la nueva Ley, que aspira a conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario español.

Los artículos 26 y 27 de la Ley General Presupuestaria contienen los principios y las reglas de programación y gestión presupuestaria. Su estudio ha sido realizado en el capítulo 2, al que nos remitimos.

3.- OBJETO, CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA

El artículo 1 de la Ley General Presupuestaria delimita su objeto: “Esta Ley tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal”.

Con esta definición tan amplia, no debe sorprendernos que, de los siete títulos de la misma, solamente el segundo se dedique a la materia presupuestaria. Su estructura es la siguiente:

Título I. Del ámbito de aplicación y de la Hacienda Pública estatal.

Título II. De los Presupuestos Generales del Estado.

Título III. De las relaciones financieras con otras Administraciones.

Título IV. Del Tesoro Público, de la deuda del Estado y de las operaciones financieras.

Título V. contabilidad del sector público estatal.

Título VI. Del control de la gestión económico-financiera efectuado por la Intervención General de la Administración del Estado.

Título VII. De las responsabilidades.

Completan la Ley 18 disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y cinco disposiciones finales.

El título primero, establece el ámbito de aplicación de la Ley y la organización del sector público estatal, así como el régimen jurídico de la Hacienda Pública estatal, constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos (artículo 5.1).

El título segundo se dedica a los Presupuestos Generales del Estado.

Su capítulo primero establece los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación como rectores de la programación presupuestaria, así como las reglas de gestión presupuestaria sometidas a un presupuesto anual que se enmarca en los límites de un escenario plurianual.

El capítulo segundo trata de la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad, regula los escenarios presupuestarios plurianuales, define los programas plurianuales ministeriales y de los Centros Gestores y se vincula la asignación de recursos de forma prioritaria con el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

El capítulo tercero define los Presupuestos Generales del Estado, su contenido y ámbito de aplicación, el procedimiento de elaboración, su remisión a las Cortes, contempla el supuesto de prórroga presupuestaria, y regula la estructura que adoptan, tanto en lo relativo a los estados de gastos como a los de ingresos.

El capítulo cuarto regula los créditos presupuestarios y sus modificaciones, estableciendo el papel que desempeña el Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria para hacer frente a necesidades inaplazables de carácter no discrecional y al que se aplican determinado tipo de modificaciones según el procedimiento que dispone la Ley. Contempla separadamente las peculiaridades que presentan los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito en los organismos autónomos y la Seguridad Social.

Las características específicas de los presupuestos de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y fundaciones del sector público estatal se regulan en el capítulo quinto.

El título tercero de la Ley, de las relaciones financieras con otras Administraciones, contempla las operaciones financieras con la Unión Europea, con las comunidades autónomas y con las entidades locales.

El título cuarto define y regula el tesoro público, la deuda del Estado y las operaciones financieras.

 introduce la aprobación anual de un Presupuesto Monetario, con el objeto de conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos y una correcta estimación de la necesidad de endeudamiento del Estado. Al mismo deberá de acomodarse la expedición de las órdenes de pago y contendrá una previsión sobre los ingresos del Estado.

El título quinto regula la contabilidad del sector público estatal, configurada como un sistema de información económico-financiera y presupuestaria que tiene por objeto mostrar, a través de estados e informes, la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto de cada una de las entidades integrantes del mismo

Regula las normas generales de la contabilidad del sector público estatal, las competencias en materia contable, el contenido de la información contable, y la rendición de cuentas. Entre los aspectos más destacados que contiene, podemos citar los siguientes:

- La enumeración de los principios contables públicos.

- El desarrollo de las competencias en materia contable de la Intervención General de la Administración del Estado.

- La regulación de la información contable, establecido la obligación de todas las entidades del sector público estatal de formular cuentas anuales de acuerdo con los principios contables que les sean de aplicación, en el plazo máximo de tres meses desde el cierre del ejercicio económico, haciendo referencia a continuación al contenido que deben tener dichas cuentas, de un lado para las entidades que deban aplicar los principios contables públicos, y de otro para el resto de entidades del sector público estatal.

- La formulación, el contenido y la remisión al Tribunal de Cuentas de la Cuenta General del Estado.

- La regulación de la información relativa al objetivo de estabilidad y equilibrio financiero, así como la obligación de suministrar información periódica por parte de la Intervención General de la Administración del Estado.

- La obligación y el procedimiento para la rendición de cuentas.

El título sexto regula el control de la actividad económico-financiera del sector público estatal ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado.

 También establece sus modalidades, la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública, los principios de actuación y los deberes y facultades del personal controlador, regulándose por último los informes generales de control a remitir al Consejo de Ministros, y las especialidades normativas del control de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.

regula tambien el ejercicio de la función interventora, estableciendo su ámbito y sus modalidades de ejercicio, y los supuestos de no sujeción a fiscalización previa, así como los reparos, el procedimiento de resolución de discrepancias y la omisión de fiscalización y Finalmente, regula la auditoría pública.

el título séptimo se dedica a las responsabilidades derivadas de las infracciones de la esta Ley que supongan un daño o perjuicio a la Hacienda Pública Estatal o a las entidades integrantes del sector público estatal.

“Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades publicas que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de la Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder”.

Se regulan los supuestos de infracción, los tipos de responsabilidad, distinguiéndose entre el dolo y la culpa, y los supuestos de solidaridad y mancomunidad en la responsabilidad, la responsabilidad específica de los interventores y los ordenadores de pagos y el régimen procedimental de la exigencia de responsabilidad, así como el régimen jurídico de los reintegros derivados de la responsabilidad y las diligencias previas tendentes a asegurar su exigencia.

B) LAS LEYES ANUALES DE PRESUPUESTOS

1.- RÉGIMEN JURÍDICO

El artículo 32 de la Ley General Presupuestaria establece que: “los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector publico estatal”.

A tenor de dicha regulación, el régimen jurídico de los Presupuesto Generales del Estado se puede definir a partir de la consideración que realiza Pérez Royo, según la cual “el presupuesto es el acto a través del cual el Parlamento establece la cifra máxima que la Administración está autorizada a gastar durante el ejercicio, desglosada convenientemente en cada una de las diferentes atenciones o líneas de gasto y acompañada de la previsión de los ingresos que se espera obtener mediante la aplicación de las Leyes tributarias y demás normas concernientes a los ingresos públicos”. Así, los Presupuestos Generales del Estado se aprueban mediante una Ley ordinaria cuyo régimen de elaboración, tramitación y contenido se rige por las normas generales previstas en la Constitución y en la normativa que regula los distintos aspectos de la institución presupuestaria.

En la vertiente de los gastos públicos, la Ley de Presupuestos Generales del Estado cumple la función de autorizar la realización de los mismos.

2.- CARACTERÍSTICAS

La Ley de Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Española contiene, para el ejercicio económico correspondiente, la previsión de ingresos y gastos a realizar, así como la regulación de aquellas materias directamente relacionadas con la ejecución presupuestaria. Asimismo, se incluyen modificaciones en materia tributaria cuando las respectivas leyes que configuran los tributos así lo prevean en cumplimiento del transcrito artículo 134.7 de la Constitución que establece que: “la Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea”.

Se trata por tanto de una Ley de contenido complejo que contiene, por una parte, los estados de gastos e ingresos a realizar y por otra un articulado en el que existen normas sobre diferentes materias.

3.- ÁMBITO SUBJETIVO DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

Por su parte, el artículo 2 de la LGP, enumera los entes que forman parte del sector público estatal:

“1. A los efectos de esta ley forman parte del sector público estatal:

1. La Administración General del Estado.
2. Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado.
3. Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella.
4. Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros y entidades mancomunados.
5. Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
6. Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.
7. Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b) y c) de este apartado.
8. Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado.

2. Se regula por esta ley el régimen presupuestario, económico-financiero, contable y de control de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.

3. Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración General del Estado, forman parte del sector público estatal, regulándose su régimen económico-financiero por esta ley, sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento. No obstante, su régimen de contabilidad y de control quedará sometido en todo caso a lo establecido en dichas normas, sin que les sea aplicable en dichas materias lo establecido en esta ley.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Ley no será de aplicación a las Cortes Generales, que gozan de autonomía presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Constitución; no obstante, se mantendrá la coordinación necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.”.

Por su parte, el artículo 3 de la Ley General Presupuestaria, divide el sector público estatal en:

A partir de esta clasificación, el artículo 33 de la Ley General Presupuestaria establece el alcance subjetivo y contenido de los Presupuestos Generales del Estado:

“1. Los Presupuestos generales del Estado estarán integrados por:

1. Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo.
   1. Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional.
   2. Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de esta ley.

2. Los Presupuestos generales del Estado determinarán:

a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.

b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior.

c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.

d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.

e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el párrafo c) del apartado anterior”.

A tenor de estos preceptos podemos concluir que los Presupuestos Generales del Estado no constituyen un presupuesto único, sino que son una agregación de presupuestos, conformada a partir de una serie de subsistemas presupuestarios que responden a la naturaleza jurídica de las distintas entidades que integran el sector público estatal y que aparecen enumeradas en el artículo 2 de la Ley General Presupuestaria.

Los presupuestos de los agentes que integran el sector público administrativo tienen carácter limitativo, es decir, contienen el gasto máximo en que pueden incurrir. Su agregación constituyen los Presupuestos Generales del Estado Consolidados, que recogen la actividad financiera global desarrollada por el sector público administrativo. Esta consolidación se realiza integrando los presupuestos de estas entidades, una vez eliminadas las transferencias internas de recursos que se realizan entre las mismas.

Los presupuestos delos restantes agentes que forman parte del sector público estatal tienen carácter estimativo y no limitativo y no se integran en el presupuesto consolidado.

4.- CONTENIDO DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

4.- CONTENIDO DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

La doctrina establece la exigencia de que la Ley de Presupuestos Generales del Estado contenga únicamente normas que guarden una relación directa con los ingresos y gastos presupuestarios o con los criterios de la política económica general, de la que el presupuesto constituye un instrumento de desarrollo y aplicación.

Por tanto, el presupuesto tendrá una parte indisponible, integrada por los estados de gastos e ingresos. Asimismo podrá incluir, en el articulado, otro tipo de normas siempre que se relacionen con los criterios de política general en que se sustentan las previsiones presupuestarias.

Constituye un campo especialmente problemático el de las modificaciones en materia tributaria introducidas por la Ley de Presupuestos. La doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia distingue tres supuestos distintos:

a) El de creación de tributos, expresamente prohibido.

b) Las modificaciones sustanciales y profundas, que pueden producirse siempre exista la previa habilitación por parte de una ley sustantiva.

c) Las modificaciones denominadas de “mera adaptación del tributo a la realidad”, que son admisibles en todo caso. Esta previsión del Tribunal constitucional es criticada por un amplio sector de la doctrina por la imprecisión conceptual del término que puede permitir reformas tributarias de alcance importante.

A) Articulado

La Ley de Presupuestos Generales del Estado se divide en ocho títulos a los que se añaden disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales.

El contenido del articulado de la Ley es el siguiente:

1.- Título I. De la aprobación de los Presupuestos y de sus modificaciones.

Contiene las normas que aprueban los créditos presupuestarios para el ejercicio siguiente. En su primer capítulo se aprueban la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal y se consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado. El capítulo II contiene las normas sobre modificación y ejecución de los créditos presupuestarios, las limitaciones presupuestarias y los créditos vinculantes operativos en el ejercicio. El capítulo III se destina a la Seguridad Social.

2.- Título II. De la gestión presupuestaria.

Recoge las normas para la realización de la gestión presupuestaria de los créditos destinados a educación, sanidad y servicios sociales y otras normas relativas a la gestión presupuestaria.

3.- Título III. De los gastos de personal.

Recoge las normas reguladoras de los gastos de personal, incluyendo la autorización de la oferta de empleo público para el ejercicio, y la aprobación del régimen retributivo del personal que presta sus servicios en el sector público estatal, así como normas especiales que resultan de aplicación a colectivos concretos.

4.- Título IV. De las pensiones públicas.

Contiene las normas relativas a las pensiones públicas, tanto de la Seguridad Social, como del régimen de Clases Pasivas del Estado. Incluye la determinación inicial de la cuantía de las mismas, las limitaciones a su revalorización y modificación, la regulación de los complementos para mínimos, etcétera.

5.- Título V. De las operaciones financieras.

Contiene la autorización para realizar operaciones de endeudamiento por parte del Estado y los organismos públicos. En materia de Deuda del Estado, la autorización se refiere al incremento del saldo vivo de la Deuda a 31 de diciembre. Fija el límite total de los avales a prestar por el Estado y los organismos públicos, y regula las relaciones del Estado con el Instituto de Crédito Oficial.

6.- Título VI. Normas tributarias.

Recoge las modificaciones en materia de tributaria que afectan a los tributos cuya regulación es competencia del Estado.

7.- Título VII. De los entes territoriales.

Regula las transferencias de recursos que procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, se destinan a la financiación de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.

8.- Título VIII. Cotizaciones sociales.

Regula las bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarias y Formación Profesional de los distintos regímenes, la cotización a las mutualidades generales de funcionarios y las normas complementarias que resultan necesarias para su aplicación.

B) Estados numéricos

Siguiendo el artículo 33 de la Ley General Presupuestaria, los estados numéricos de ingresos y gastos recogen:

- Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer, y los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio, por los sujetos que integran el sector público administrativo y los órganos con dotación diferenciada.

- Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financiera, a realizar en el ejercicio, por las entidades que forman parte del sector público empresarial y fundacional.

- Las operaciones de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.

C) Anexos

Como documentación complementaria, los Presupuestos Generales del Estado se acompañarán de:

- Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.

- Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes.

- Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto.

- Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.

- La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.

- Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.

- Los estados consolidados de los presupuestos.

- Un informe económico y financiero.

- Una memoria de los beneficios fiscales.

D) Documentación que se presenta a las Cortes Generales

Toda la documentación que hemos enumerado en los epígrafes anteriores se organiza y presenta en cuatro series de documentos, que se identifican por medio de su color:

- La serie roja, que constituye la serie básica. Incluye los textos y estados numéricos que van a integrar la Ley de Presupuestos Generales del Estado: articulado de la Ley; presupuesto de ingresos; presupuesto de gastos, presupuesto por programas y memoria de objetivos; anexos de proyectos que componen los Fondos de Compensación Interterritorial; estados financieros y cuentas de organismos autónomos y otros organismos públicos; presupuestos de entidades del sector público administrativo y fondos sin personalidad jurídica; presupuestos de explotación y capital y otros estados financieros; resúmenes de ingresos y gastos. En esta serie los créditos se agrupan según los programas de gasto que configuran las políticas presupuestarias.

- La serie verde, que contiene la información complementaria y de desarrollo contable de la documentación contenida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, necesaria para la ejecución de los mismos: anexos de desarrollo de ingresos y gastos; anexos de inversiones reales y de programación plurianual;  anexos de personal, estructura orgánica y por programas. En esta serie los datos se agrupan siguiendo la clasificación orgánica.

- La serie amarilla, donde se recoge el informe económico financiero de los Presupuestos Generales del Estado, la memoria de beneficios fiscales y otras memorias presupuestarias, los Presupuestos Generales del Estado consolidados y el anexo de flujos financieros entre España y la Unión Europea. Su finalidad es explicar las grandes cifras contenidas en los Presupuestos.

- La serie gris, que contiene la restante información complementaria legalmente prevista, referida a temas específicos, y que no figura en las series anteriores: liquidación del presupuesto anterior; avance de la liquidación del presupuesto vigente; gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España; información sobre los consorcios con participación no mayoritaria del sector público estatal.

5.- ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DE GASTO

El artículo 39 de la Ley General Presupuestaria establece que “La estructura de los Presupuestos Generales del Estado y de sus anexos se determinará, de acuerdo con lo establecido en esta Ley, por el Ministerio de Hacienda teniendo en cuenta la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir”.

En función de lo establecido en este precepto debemos distinguir las siguientes estructuras presupuestarias:

A) Estructura del presupuesto de las entidades del sector público administrativo con presupuesto limitativo

1. Estados de gastos

La estructura de los presupuestos de gastos está establecida en el artículo 40 de la Ley General Presupuestaria:

“1. Los estados de gastos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.a de esta Ley se estructurarán de acuerdo con las siguientes clasificaciones:

1. La clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos, la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de la Seguridad Social y otras entidades, según proceda.
2. La clasificación por programas, que permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el artículo 35 de esta Ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. La estructura de programas se adecuará a los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual.
3. La clasificación económica, que agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.

En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes.

En los créditos para operaciones de capital se distinguirán, las inversiones reales y las transferencias de capital.

En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de activos financieros y las de pasivos financieros.

Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos”.

A tenor de lo dispuesto en este artículo, los estados de gastos de los presupuestos que corresponden a los sujetos del sector público administrativo se estructuran de acuerdo con una triple clasificación: por  funcional o por programas, orgánica y económica. La clasificación funcional indica la finalidad y objetivo del gasto -¿para qué se gasta?-; la clasificación orgánica indica quién es el que gasta; por último, la clasificación económica tiene por función explicar cómo y en qué se gasta.

a) Clasificación por programas

De acuerdo con esta clasificación, cada crédito presupuestario se identifica en función del programa de gasto en que se enmarca. Cada programa presupuestario determina el gasto que es necesario realizar para el desarrollo de cada actividad pública.

Diferencia entre los programas de gasto de carácter finalista, aquellos a los que se pueden asignar objetivos cuantificables e indicadores de gestión mensurable, de los programas de carácter instrumental o de gestión, cuya finalidad es la administración de recursos para la ejecución de actividades generales.

Los programas de gasto se agrupan formando grupos de programas que, a su vez, se estructuran en políticas de gasto. Las políticas de gasto comprenden un conjunto de programas con objetivos afines y se agrupan a su vez en cinco grandes áreas de gasto:

- Área de gasto 1: servicios públicos básicos: justicia, defensa, seguridad ciudadana e instituciones penitenciarias y política exterior.

- Área de gasto 2: actuaciones de protección y promoción social: pensiones, otras prestaciones económicas, servicios sociales y promoción social, fomento del empleo, desempleo, acceso a la vivienda y fomento de la edificación y gestión y administración de la Seguridad Social.

- Área de gasto 3: producción de bienes públicos de carácter preferente: sanidad, educación y cultura.

- Área de gasto 4: actuaciones de carácter económico: agricultura, pesca y alimentación, industria y energía, comercio, turismo y pequeñas y medianas empresas, subvenciones al transporte, infraestructuras, investigación, desarrollo e innovación, tanto civil como militar, y otras actuaciones de carácter económico.

- Área de gasto 9: actuaciones de carácter general: alta dirección, servicios de carácter general, administración financiera y tributaria, transferencias a otras Administraciones públicas y deuda pública.

b) Clasificación orgánica

La clasificación orgánica sirve para distribuir el gasto por centro gestores, que son aquellas unidades orgánicas con diferenciación presupuestaria.

Si la clasificación por programas permite conoce como y en que se gasta, la orgánica sirve para determinar quien gasta.

A efectos de la clasificación orgánica, se distingue entre los siguientes subsectores:

- El Estado, dividido en secciones y éstas en servicios. Las secciones se corresponden generalmente con los Departamentos Ministeriales y los servicios con unidades con rango superior o igual a la Dirección General.

- Los organismos autónomos del Estado, agrupados en función del Ministerio al que se encuentran adscritos.

- La Seguridad Social.

- Las Agencias estatales.

- Las demás entidades que integran el sector público administrativo y tienen un presupuesto de gastos limitativo.

c) Clasificación económica

Agrupa los créditos de gasto en función de su naturaleza económica. Así, se distingue entre:

- Operaciones corrientes:

- Capítulo 1: Gastos de personal. Comprende los créditos destinados a las remuneraciones pagadas a los funcionarios y al personal contratado.

- Capítulo 2: Gastos corrientes en bienes y servicios. Comprende los gastos necesarios para el funcionamiento corriente de la administración pública.

- Capítulo 3: Gastos financieros. Comprende los créditos necesarios para satisfacer los intereses de la deuda pública y otros préstamos.

- Capítulo 4: Transferencias corrientes. Constituyen gastos sin contraprestación que se realizan hacia otros entes, públicos o privados, para financiar la realización de operaciones corrientes.

- Capítulo 5: Fondo de contingencia. Su objetivo es financiar gastos extraordinarios e imprevistos.

- Operaciones de capital:

- Capítulo 6: Inversiones reales. Inversiones directas de la administración pública en la adquisición de bienes de capital.

- Capítulo 7: Transferencias de capital. Constituyen gastos sin contraprestación que se realizan a favor de otros sujetos públicos o privados para financiar operaciones de formación de capital.

- Operaciones financieras:

- Capítulo 8: Activos financieros. Comprende la adquisición o incremento de activos financieros en manos de la administración.

- Capítulo 9: Pasivos financieros. Incluye la amortización o disminución de los pasivos financieros del Estado.

Cada uno de estos capítulos se divide en artículos y éstos a su vez en conceptos.

d) Codificación presupuestaria

A cada partida presupuestaria se le asigna un código alfanumérico que se corresponde con la triple clasificación que se ha analizado en los apartados anteriores.

La clasificación orgánica se indica con un código numérico cuyos dos primeros dígitos indican la sección responsable del gasto, especificándose a continuación el servicio (con dos dígitos) o el organismo público (con tres dígitos).

La clasificación por programas sigue una codificación alfanumérica compuesta por tres dígitos y una letra. El primer dígito designa el área de gasto, los dos primeros definen la política de gasto y los tres dígitos se refieren al grupo de programas. El programa se identifica con una letra, comprendida entre la A y la L si es finalista y entre la M y la Z si se trata de un programa instrumental o de gestión.

En la clasificación económica los créditos se designan con un código numérico en el que el primer dígito por la izquierda designa el capítulo, el primer y segundo dígitos identifican el artículo, los tres números se refieren al concepto y, si hubiera otros dos dígitos, estarían determinando el subconcepto.

2. Estados de ingresos

La estructura del presupuesto de ingresos se realiza a tenor de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley General Presupuestaria:

“Los estados de ingresos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.a de esta Ley se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica:

1. La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades, según proceda.
2. La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.

En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.

En los ingresos de capital se distinguirán: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital.

En las operaciones financieras se distinguirán: activos financieros y pasivos financieros.

Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos”.

a) Clasificación orgánica

Distingue los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los Organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de las demás entidades, según procedan.

b) Clasificación económica

Supone la agrupación de los ingresos según su naturaleza económica:

- Ingresos corrientes:

- Capítulo 1: Impuestos directos y cotizaciones sociales. Incluye todos los impuestos que gravan la renta o la riqueza, excluido el de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

- Capítulo 2: Impuestos indirectos. Incluye los impuestos sobre la utilización de la renta y la riqueza y el de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados

- Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros ingresos. Incluye básicamente ingresos procedentes de la prestación y venta de bienes y servicios.

- Capítulo 4: Transferencias corrientes. Ingresos sin contraprestación recibidos de otros entes públicos o privados para la realización de operaciones corrientes.

- Capítulo 5: Ingresos patrimoniales. Comprende los ingresos derivados de los activos patrimoniales exceptuados los procedentes de la venta de los mismos.

- Ingresos de capital:

- Capítulo 6: Enajenación de inversiones reales. Incluye los ingresos procedentes de la enajenación de activos reales de propiedad pública.

- Capítulo 7: Transferencias de capital. Ingresos sin contraprestación recibidos de otros entes públicos o privados para financiar operaciones de inversión.

- Operaciones financieras:

- Capítulo 8: Activos financieros. Ingresos procedentes de la venta o reembolso de activos financieros en manos del sector público.

- Capítulo 9: Pasivos financieros. Comprende los ingresos derivados del aumento de los pasivos del Estado.

6.- EL CICLO PRESUPUESTARIO

Se denomina ciclo presupuestario a la sucesión de los diferentes momentos o fases que afectan al presupuesto: elaboración o preparación, discusión y aprobación, ejecución y control.

A) Elaboración

Según establece el artículo 134.1 de la Constitución, es al gobierno al que corresponde la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. Dicha elaboración, tal y como establece el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, “se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria”.

Por su parte, el artículo 36 de la Ley General Presupuestaria establece las normas a las que debe sujetarse el procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado:

1. La fijación anual del límite de gasto no financiero que debe respetar el presupuesto del Estado se efectuará con la extensión y en la forma prevista en el artículo 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de estabilidad Presupuestaria.

2. El procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes:

• Primera. Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda.

Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determinará por orden del Ministro de Hacienda.

3. El presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado será elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribución de recursos de la programación plurianual prevista en el artículo 29 y al cumplimiento de los objetivos de política económica establecidos por el Gobierno para el ejercicio.

4. Las propuestas y demás documentación necesaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se formularán y tramitarán sirviéndose de los medios informáticos que establezca al efecto el Ministerio de Hacienda quien asimismo fijará los plazos para su presentación en la orden que establezca el procedimiento de elaboración del anteproyecto.

5. Corresponderá al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado”.

De acuerdo con estas premisas y el resto de la normativa en materia presupuestaria, las fases del proceso de elaboración del presupuesto son las siguientes:

1. Actualización del Programa de Estabilidad

El Programa de Estabilidad es un documento que se elabora dentro del marco comunitario del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el que se efectúa un análisis de la situación económica del país y de la orientación de la política económica. Dicho análisis sirve de base para formular las proyecciones y objetivos presupuestarios a medio plazo (3 años).

3. Orden de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado

El proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se inicia formalmente cuando se dicta la Orden Ministerial de elaboración de los mismos. En ella se establecen las directrices básicas: los criterios de presupuestación, el ámbito institucional, las comisiones participantes, las estructuras presupuestarias, la documentación a presentar y los plazos del proceso de elaboración.

A continuación, según establece el artículo 36.2 de la Ley General Presupuestaria, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto que establecerá las directrices que deberán seguir las decisiones de asignación de los recursos presupuestarios, propondrá la asignación funcional de las dotaciones que se estimen necesarias para el período y establecerá la restricción financiera a que se deben centrar los Centros Gestores al formular sus estados de gasto.

Junto con esta comisión, el artículo 4 de la Orden EHA/1320/2010, de 18 de mayo, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2011, establece que participarán en el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado:

- Las Comisiones de Análisis de Programas, que son los grupos de trabajo encargados de analizar la adecuación y validez de los programas de gasto respecto de los objetivos perseguidos por los mismos y sus necesidades financieras, conforme a las prioridades de las políticas de gasto y dentro de las disponibilidades financieras establecidas.

- La Comisión de ingresos, grupo de trabajo encargado de coordinar la realización de las previsiones y estimaciones que han de ser tenidas en cuenta para la elaboración de los estados de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado.

- Las Comisiones Presupuestarias de los distintos departamentos ministeriales.

4. Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria y el límite de gasto no financiero del Estado

El artículo 12.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria establece que “con carácter previo al proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, el Ministerio de Economía y Hacienda confeccionará unos escenarios de previsión plurianual referidos a ingresos y gastos. Dichos escenarios detallarán para cada año los importes de los compromisos de gastos contenidos en cada política presupuestaria”.

Ambos serán remitidos a las Cortes junto con el cuadro macroeconómico contenido en el Programa de Estabilidad para su aprobación rechazo.

En el supuesto de que el Congreso y el Senado aprobasen el objetivo de estabilidad y el límite de gasto no financiero, la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado deberá de acomodarse a los mismos. En el caso de que fuesen rechazados, el gobierno, en el plazo máximo de un mes, deberá remitir un nuevo acuerdo que será sometido al mismo procedimiento.

5. Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado

Al Gobierno corresponde debatir el anteproyecto presentado por el Ministerio de Economía y Hacienda y aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos.

La fase de elaboración del presupuesto se cierra con la remisión por parte del Gobierno del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado a las Cortes para su discusión y aprobación. En este sentido, el artículo 134.3 de la Constitución establece que: “el Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”. En la misma línea, el artículo 37.1 de la Ley General Presupuestaria señala que dicho proyecto de Ley será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera.

B) Discusión y aprobación

Tal y como establece el artículo 134.1 de la Constitución, corresponde a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.

El proceso de tramitación comienza en el Congreso de los Diputados, aplicándose con carácter general el procedimiento legislativo común, tal y como establece el artículo 133.1 de su reglamento: “en el estudio y aprobación de los Presupuestos generales del Estado se aplicará el procedimiento legislativo común, salvo lo dispuesto en la presente Sección”. En virtud del artículo 133.2 esta tramitación gozará de preferencia con respecto a los demás trabajos de la Cámara.

La publicación en el Boletín Oficial de las Cortes del proyecto de Ley abre el plazo de presentación de enmiendas, ya sean a la totalidad o al articulado.

El debate del proyecto de Ley comienza con el debate de totalidad en el pleno del Congreso, tal y como establece el artículo 134.1 de su Reglamento. Si se aprueba alguna enmienda a la totalidad, se devolverá el proyecto al Gobierno. En caso contrario será remitido a la Comisión de Presupuestos para se elabore el informe pertinente, se debata el proyecto y se emita un dictamen donde se recojan las enmiendas que habiendo sido aprobadas queden incorporadas al texto del proyecto. La tramitación continúa con el debate final en el Pleno del Congreso en el que, en virtud del artículo 134.4 de su Reglamento, se desarrollará diferenciando el conjunto del articulado de la Ley y cada una de sus Secciones. Tras su aprobación se publicará en el Boletín Oficial de las Cortes y se remitirá al Senado.

En el Senado no existe debate previo a la totalidad, sino que se inicia la tramitación dentro de la comisión de Presupuestos, disponiendo los Senadores de un plazo de 10 días naturales para presentar enmiendas. En este caso las especialidades del procedimiento de enmienda, recogidas en el artículo 149 del Texto Refundido del Reglamento del Senado, son dos. En primer lugar, si una enmienda implicase la impugnación completa de una sección, se tramitará como una propuesta de veto. En segundo lugar, al igual que sucedía en la tramitación en el Congreso, todas las enmiendas que supongan aumento de crédito en algún concepto solamente podrán ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, en la propia enmienda se propone una baja de igual cuantía en la misma sección a la que aquélla se refiera.

Si no se aprobara ninguna propuesta de veto, se debatirán las enmiendas y tras el debate se publicará en el Boletín oficial de las Cortes el texto junto con las enmiendas aprobadas para su remisión al Congreso de los Diputados donde será sometido a la consideración del Pleno de la Cámara. Para la incorporación al proyecto de Ley de las enmiendas aprobadas en el Senado se requerirá su aprobación por mayoría simple de los votos emitidos por los Diputados.

Tras la aprobación definitiva del proyecto de Ley se publicará el mismo en el Boletín Oficial de las Cortes. Posteriormente, la Ley de Presupuestos Generales del Estado, una vez sancionada por el Rey y publicada en el Boletín Oficial del Estado, comenzará su vigencia el primer día del ejercicio siguiente.

Para terminar este punto conviene recordar que la tramitación parlamentaria del proyecto de presupuestos corresponde a la de un procedimiento legislativo especial que se caracteriza, porque:

- Tiene prioridad de discusión en las Cámaras.

- Existen importantes restricciones al derecho de enmienda.

- Rige el principio de unidad de examen, esto es, no se puede aprobar el estado de ingresos y el de gastos no o viceversa.

C) Ejecución

El día 1 de enero comienza la ejecución del presupuesto aprobado, competencia que corresponde al ejecutivo.

La ejecución del presupuesto supone el empleo por parte de la Administración de los créditos que el legislativo le ha autorizado a gastar para el desarrollo de sus funciones.

Evidentemente la existencia de crédito presupuestario es el requisito necesario para la que la Administración pueda contraer cualquier obligación, ya sea nueva ya sea preexistente.

Esto no significa sin embargo que a lo largo del período de vigencia del presupuesto no puedan realizarse modificaciones en los créditos. El artículo 51 de la Ley General Presupuestaria contempla la posibilidad de modificar los créditos iniciales, tanto en su cuantía como en su finalidad, mediante las siguientes figuras:

- Transferencias de crédito (reguladas en el artículo 52 de la Ley General Presupuestaria).

- Generaciones de crédito (reguladas en el artículo 53).

- Créditos ampliables (artículo 54).

- Créditos extraordinarios y suplementos de crédito (artículos 55 a 57).

- Incorporaciones de crédito (artículo 58).

El estudio detallado de las modificaciones presupuestarias se realiza en el Capítulo 5 de este temario.

En lo que respecta al procedimiento de gestión de los gastos, el artículo 73 de la Ley General Presupuestaria establece que se realizará a través de cinco fases: aprobación del gasto, compromiso de gasto, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material. Las tres primeras fases se corresponden con la gestión del gasto en sentido estricto y las dos últimas con la del pago.

De acuerdo con dicho precepto, las tres fases correspondientes al procedimiento de gestión del gasto se definen de la siguiente forma:

- La aprobación es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario.

- El compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable.

-  El reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública Estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente.

Una vez finalizada esta primera parte, el ente gestor del gasto deberá interesar a la autoridad competente para la ordenación del pago para que emita la correspondiente orden o libramiento. En el ámbito de la Administración del Estado las competencias para realizar la ordenación de pagos aparecen delimitadas en el artículo 75 de la Ley General Presupuestaria.

La solicitud por el ente gestor de la ejecución del pago deberá estar precedida de la acreditación documental de la realización de la prestación o del derecho del acreedor, de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el pago. Excepcionalmente se admite la posibilidad de realizar pagos a justificar en los términos establecidos en el artículo 79 de la Ley General Presupuestaria.

Por último, la realización material del pago se efectuará mediante el empleo de los medios de pago recogidos en el artículo 110 de la Ley General Presupuestaria: transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o no bancarios.

En lo que se refiere a la gestión del presupuesto de ingresos, el artículo 80 de la Ley General Presupuestaria establece que se realizará en dos fases sucesivas o simultáneas: reconocimiento del derecho, extinción del derecho.

Siguiendo dicho precepto, el “reconocimiento del derecho es el acto que, conforme a la normativa aplicable a cada recurso específico, declara y liquida un derecho a favor de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos o de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social”. En cuanto a la extinción del derecho, podrá producirse por su cobro en metálico, en especie, o por compensación en los casos previstos en las normativas especiales que sean de aplicación. Las extinciones de derechos por otras causas, como la anulación de la liquidación o las producidas en el proceso de recaudación por prescripción, condonación o insolvencia deberán ser objeto de contabilización diferenciada.

D) Control

El ciclo presupuestario concluye el 31 de diciembre mediante la liquidación del presupuesto, en la que se detalla el grado de ejecución de los créditos recogidos en el mismo. Este proceso culmina con la realización de la Cuenta General del Estado, cuyo contenido se detalla en el artículo 130 de la Ley General Presupuestaria. Los artículos 131 y 132 de esta norma establecen que dicha cuenta se formará por la Intervención General de la Administración del Estado y se elevará al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del día 31 de octubre del año siguiente al que se refiera. Por su parte, el Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales procederá al examen y comprobación de la misma dentro del plazo de seis meses, dictando posteriormente la declaración que le merezca para elevarla a las Cortes con la propuesta que considere oportuno.

Estas disposiciones sobre la terminación del ciclo presupuestario permiten controlar que la ejecución del presupuesto por parte de la Administración se ha ajustado al mandato contenido en la Ley de Presupuestos y a las normas que regulan la realización de los gastos y la obtención de los ingresos públicos.