Organización administrativa: competencias, órganos colegiados y encomienda de gestión

Organización administrativa

1. Potestad de organización de la Administración pública

La potestad de la Administración pública para autodeterminarse y organizar los recursos personales, materiales y económicos con la finalidad de llevar a cabo la función que tiene atribuida, y que no es otra que la satisfacción del interés general.

Según la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, corresponde a cada una de las administraciones públicas delimitar en su propio ámbito competencial las unidades que configuran los órganos administrativos propios de la especialidad derivadas de su organización.

Las administraciones públicas se estructuran en órganos administrativos y en unidades administrativas. El artículo 5 de la LOFAGE (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) distingue entre órganos y unidades administrativas dentro de la organización de las administraciones públicas. A tenor de este artículo se deduce que los órganos se regulan por las leyes que regulan cada una de las administraciones públicas.

Las unidades administrativas que auxilian y asisten a los órganos son creadas por cada administración pública.

2. Normas administrativas que regulan la organización

Normas de carácter general (leyes de organización):

• La organización de la Administración General del Estado se regula en la LOFAGE.
• La organización de las entidades locales, la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local.
• La organización administrativa autonómica se regula en los propios Estatutos de Autonomía y en las leyes o normas de régimen jurídico de la Administración pública autonómica. Estas normas se llaman Ley de Administración Andaluza.
• Reglamentos.
• Actos no normativos, como pueden ser el nombramiento y el cese de un órgano.

3. Constitución

Artículo 103: La Administración sirve con objetividad los intereses, de acuerdo a los principios que inspiran la organización administrativa. Estos principios son:

• Eficacia: hace referencia a la idea del Estado social en el sentido de que la Administración pública está obligada a prestar determinados servicios o prestaciones al individuo. La Administración pública tiene ya de antemano los recursos limitados, por lo tanto, y a tenor del principio de economicidad, tiene que optimizar la utilización de esos recursos para asegurar el mayor beneficio.
• Jerarquía: cada Administración pública tiene un sistema piramidal organizativo de tal manera que los órganos inferiores dependen o están subordinados a los órganos superiores.
• Descentralización: se refiere a la transferencia de competencias de una Administración pública a otra Administración pública. La descentralización puede ser territorial o política, y también descentralización funcional; sucede cuando una Administración pública crea un instrumento (otra Administración pública) para el desempeño de funciones o competencias de la Administración pública matriz.
• Coordinación: hace referencia a que tanto los órganos de una misma organización pública como las distintas administraciones públicas deben actuar orgánicamente sin que haya solapamientos en sus actuaciones.
• Desconcentración: hace referencia a la transferencia de competencias de un órgano a otro órgano dentro de una misma administración pública.
• Confianza legítima: viene en la Ley 30/1992, está ligado a otros principios como el de buena fe y de seguridad jurídica. En virtud de este principio, el ciudadano actúa en su relación con la Administración pública en la confianza de que su actuación es legítima porque la Administración pública consiente en el tiempo dicha actuación.

Composición de los órganos colegiados

Miembros cualificados:

• Presidente: ostenta la representación del órgano colegiado y vela por la legalidad en la actuación del órgano colegiado. Artículo 23 de la Ley 30/1992.
• Secretario: es el que da fe pública de todas las actuaciones del órgano colegiado. Condición imprescindible es que tiene que trabajar en la Administración pública.

Miembros no cualificados:

• Vocales: tienen derecho a participar en la formación de la voluntad o de juicio del órgano colegial. Artículo 25 de la Ley 30/1992.

Convocatoria de las sesiones del órgano colegial:

• Ordinarias: periódicas.
• Extraordinarias.

La convocatoria es acordada por el Presidente del órgano, que a su vez fija el orden del día, y corresponde al Secretario efectuar dicha convocatoria y citar a los miembros del órgano. El plazo para acordar la sesión es de al menos 48 horas antes de la celebración de la sesión del órgano, a no ser que todos los miembros estén presentes y acuerden por mayoría absoluta otra fecha más cercana a la sesión.

Constitución de la sesión: Presidente, Secretario del órgano colegiado y la mitad de los componentes del órgano colegial. Es obligatoria en primera convocatoria. En segunda convocatoria se exige el Presidente, el Secretario y un quórum más reducido respecto a los componentes del órgano colegiado.

Actas (según la Ley 30/1992): de cada sesión que se celebra se levanta un acta, llevada a cabo por el Secretario y el visto bueno del Presidente del órgano colegiado, en la que tiene que aparecer: los asistentes a la sesión, el orden del día, el lugar y la fecha en la que se celebra, puntos de las deliberaciones y el contenido de los acuerdos. En los acuerdos cabe incluir los votos particulares cuando son solicitados. Las actas de las sesiones se aprueban en la sesión siguiente, aunque también se acepta que se apruebe el acta en la misma sesión. Las certificaciones de las actas pueden ser solicitadas por quien tenga interés legítimo para ello. Son expedidas por los Secretarios con el visto bueno del Presidente. Cuando las certificaciones se emitan antes de la aprobación de las actas, se hará constar así expresamente.

Principio de competencia

La competencia es el conjunto de funciones que se le atribuyen por el ordenamiento jurídico a un órgano. La competencia es irrenunciable (art. 12). Las competencias se distribuyen entre los órganos en virtud de un principio netamente laboral que es la división del trabajo. Las competencias de un órgano administrativo pueden ser compartidas, exclusivas o indistintas.

• Exclusivas: se refiere a que todas las competencias de una materia están atribuidas exclusivamente a una sola administración.
• Compartidas: las funciones sobre una materia están repartidas entre dos o más administraciones. Lo normal es que a una administración le corresponda la función normativa y a otra administración le corresponda la ejecución de esas normas.
• Indistintas: las competencias se atribuyen a varias administraciones públicas. So sucede, por ejemplo, con la cultura.

Las alteraciones en el ejercicio de las competencias (arts. 12-17, Ley 30/1992): las administraciones no pueden renunciar a la competencia; sin embargo, sí pueden mediante la delegación de competencias y la avocación.

Delegación de competencias

Se regulan en el artículo 13 y manifiesta que la delegación consiste en que un órgano transfiere a otro órgano el ejercicio de competencias cuando ambos órganos pertenecen a la misma entidad o a la misma administración. Lo que se transfiere es el ejercicio de la competencia, pero no la titularidad de la misma, que sigue perteneciendo al órgano delegante; por ello, los actos que se emitan como consecuencia de esa delegación se imputan a todos los efectos al órgano delegante o que transfiere la competencia.

La delegación puede ser condicionada por el propio órgano delegante que ostenta facultades de control del ejercicio competencial, e incluso puede revocar en cualquier momento la delegación que ha acordado previamente (art. 13.6). La Ley 30/1992 permite la delegación de competencias no solo entre órganos que son jerárquicamente dependientes, sino incluso cuando no lo son (art. 13.1). No admite la subdelegación de competencias salvo que exista una autorización expresa del órgano delegante. La delegación de competencias tiene que ser publicada oficialmente en el boletín oficial correspondiente. La delegación de competencias en el ámbito local se regula en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985.

En general, todas las competencias son delegables o se pueden delegar, salvo las siguientes:

• Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes Generales y Asambleas Legislativas de las comunidades autónomas.
• La aprobación de reglamentos.
• La resolución de recursos administrativos que hayan sido dictados por el mismo órgano en el que se pretende delegar dicha resolución.
• Las materias que así se determinen por ley.

Avocación

Alteración en el ejercicio de las competencias administrativas. Se regula en el artículo 14 y sucede cuando un órgano superior se lleva para sí la decisión de un asunto cuya resolución corresponde a un órgano inferior jerárquicamente dependiente de él. Sin embargo, para que esto ocurra es necesario que concurran circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial. Normalmente la administración se justifica y se publica en el boletín oficial correspondiente. En este caso, los actos dictados como consecuencia de la avocación son imputables al órgano superior que avoca la competencia. Contra el acuerdo de avocación no cabe impugnación, aunque sí puede presentarse en su día en el recurso que se interponga contra la resolución final que se dicte.

Junto a estas técnicas existen otros supuestos que suponen la alteración de circunstancias o de elementos que determinan el ejercicio de competencias: delegación de firma, encomienda de gestión y suplencia.

Encomienda de gestión

Art. 15.1: La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o entidades de la misma o de distinta administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. Los órganos administrativos pueden transferir a otros órganos de la misma administración o a otra administración el ejercicio de competencias que consisten en realizar actividades de carácter material, pero no actividades resolutorias. Esto sucede cuando lo aconsejan razones de eficacia o cuando no se tengan los medios técnicos necesarios.

Art. 15.2: La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda. La titularidad de la competencia no se transmite al órgano encomendado, sino que corresponde al órgano encomendante las actividades resolutorias de carácter jurídico en lo que se integra la actividad material del órgano encomendado.

Art. 15.3: La encomienda de gestión entre órganos administrativos o entidades de derecho público pertenecientes a la misma administración deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o entidades intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado, para su eficacia, en el diario oficial correspondiente. Cada administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales acuerdos, que incluirán, al menos, la expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada. La encomienda de gestión entre órganos de una misma administración se regula y se formaliza según: 1º lo que establezca su normativa; 2º si la normativa no lo dice, según los órganos que intervienen, y siempre es necesaria la publicación en el boletín oficial correspondiente.

Art. 15.4: Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y entidades de distintas administraciones se formalizará mediante la firma del correspondiente convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las comunidades autónomas por las diputaciones provinciales o, en su caso, cabildos o consejos insulares, que se regirá por la legislación de régimen local. Cuando la encomienda de gestión se realiza entre distintas administraciones públicas se realizará mediante la firma de un convenio entre ambas, salvo cuando se produce entre las comunidades autónomas y las diputaciones provinciales. En este caso se rigen por lo establecido en la normativa del régimen local.

Art. 15.5: El régimen jurídico de la encomienda de gestión que se regula en este artículo no será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado 1º deba recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, ajustándose entonces, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos del Estado, sin que puedan encomendarse a personas o entidades de esta naturaleza actividades que, según la legislación vigente, deban realizarse con sujeción al derecho administrativo. La encomienda de gestión puede acrecer a favor de personas físicas o jurídicas sometidas al derecho privado, pero no se rige por lo establecido en la Ley 30/1992, sino por la legislación de contratos ilustrada. En este caso, estas personas no podrán ejercer actividades que están sometidas al derecho administrativo.

Delegación de firma

Se regula en el artículo 16 de la Ley 30/1992 y consiste en atribuir exclusivamente a otro órgano jerárquicamente dependiente del órgano delegante la facultad de firmar las resoluciones o las decisiones previamente adoptadas por el mismo órgano delegante. Según la LOFAGE, existe la obligación de comunicar la delegación de la firma al superior jerárquico del órgano delegante. Tal y como sucede en la delegación de competencias, no se puede delegar la firma en los supuestos previstos en el artículo 13.2 de la Ley 30/1992, ni tampoco la firma de las resoluciones que son sancionadoras. La delegación de la firma se puede revocar en cualquier momento, debiendo constar en cada caso que se produce la delegación, y no necesita de su publicación en ningún boletín.

Conflictos de competencias o de atribuciones

Las competencias de los órganos administrativos son irrenunciables; por tanto, están obligados a resolver las cuestiones que les son atribuidas en función de las competencias que tengan asumidas. En ocasiones, dos o más órganos se consideran competentes para conocer de un asunto; en este caso estamos ante conflictos de competencias positivos, o supuestos en los que dos o más órganos administrativos se consideran incompetentes para conocerlos, y en ese caso estaríamos ante conflictos negativos. Es una obligación del órgano administrativo defender sus atribuciones y actuar frente a la incoherencia de cualquier otro órgano. En tal sentido, el artículo manifiesta que el órgano que se estime incompetente para resolver un asunto remitirá directamente en sus actuaciones al órgano que considere competente. También los interesados en un procedimiento podrán dirigirse al órgano incompetente para que decline su competencia o su actividad y la remita al órgano competente; pueden solicitar los interesados al órgano competente que interfiera ante el incompetente.

A nivel de la Administración General del Estado, cuando existen conflictos competenciales se resuelven según lo dispuesto en la Disposición Adicional 14 de la LOFAGE, según la cual: 1º cuando los conflictos competenciales son entre órganos dependientes de un mismo ministerio, la resolución corresponde al órgano superior jerárquico común; 2º cuando el conflicto sucede entre órganos de distintos ministerios, los conflictos solo pueden ser planteados por los titulares de los ministerios afectados. En este caso, la resolución corresponde al Presidente del Gobierno.

Por último, en este tema, los conflictos de competencias entre órganos administrativos solo pueden suscitarse cuando pertenecen a una misma administración y no están relacionados jerárquicamente, y sobre asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.