Organització administrativa: estructura, òrgans i competències

L'organització administrativa

Introducció i principi d'ordenació

Tema 5. L'organització administrativa

Pretén introduir un principi d'ordenació. La transcendència jurídica de l'organització administrativa comença quan es vol donar unitat a un complex organitzatiu.

També és important quan determinem els centres de decisió, les decisions o actuacions les quals són imputables al conjunt de l'organització. Cada una de les Administracions públiques actua per al compliment dels seus fins amb personalitat jurídica única.

Personalitat jurídica i imputació d'actes

Art. 2.2 LOFAGE: La Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única. Internament existeixen unes unitats, però quan aquestes unitats actuen la decisió s'imputa a la persona jurídica, que és qui entaula la relació jurídica.

La Constitució estableix i dissenya algunes administracions i alguns òrgans (administracions garantides: les administracions de les CCAA, els municipis, la província, les illes i l'Administració General de l'Estat). Així mateix, dissenya òrgans administratius com el president del govern i els ministres.

Funció de les normes d'organització

Funció de les normes d'organització: modificar o suprimir estructures administratives i garantir la seva existència; regular la naturalesa, característiques i composició d'aquestes estructures, tant d'organització com d'unitats dins d'aquestes administracions.

Les normes d'organització contenen les regles de funcionament de les administracions internes i la voluntat dels òrgans col·legiats. Les regles d'organització atribueixen mèrits personals, materials i financers.

Òrgans i unitats administratives

Les administracions estan organitzades jeràrquicament. Els òrgans són unitats estructurals i abstractes (subsecretaria de pesca, ordenació portuària), regulats per normes jurídiques, que agreguen un conjunt d'elements personals i materials: cada òrgan tindrà uns mitjans materials per actuar i un o més titulars (persones físiques). Tenen els òrgans diverses funcions o competències. La seva activitat pot ser preceptiva en algun procediment i produir efectes cap a l'exterior.

Les administracions estan formades per unitats administratives, i algunes d'aquestes són òrgans en la mesura que la seva utilitat és necessària per a una activitat determinada —això fa que unes unitats siguin òrgans de l'administració. Per exemple, part del personal de secretaria pertany a la seva unitat, però no són òrgans.

La distinció entre òrgan i unitat té menys transcendència, excepte en relació amb la supressió d'òrgans, que es farà depenent del tipus d'òrgan.

Les unitats no tenen tanta entitat com els òrgans; solen ser llistats o estructures inferiors.

Concepció jurídica de l'administració

En sentit jurídic, l'administració seria el conjunt de normes que regulen les atribucions, la composició i el funcionament dels aparells administratius (administracions públiques i òrgans que les integren). Aquestes administracions integren un conjunt de persones i un conjunt de béns destinats al compliment de fins propis que els assigna l'ordenament jurídic.

Caràcter jurídic de les normes organitzatives

Les normes organitzatives produeixen efectes jurídics. La producció d'aquestes normes segueix el mateix procediment que qualsevol norma administrativa. La infracció d'aquestes normes invalida la norma organitzativa.

Administració moderna i continuïtat dels òrgans

La moderna administració evita relacions personals de poder. Administració moderna: l'Església catòlica havia previst una organització en relació amb els oficis eclesiàstics (dret canònic): l'ofici era permanent i es nomena un titular; no és totalment una relació personal. Els òrgans es mantenen i el que canvien són les persones físiques; això dóna una estabilitat perquè cada òrgan sap què ha de realitzar. La administració ha de ser neutral. Els òrgans defineixen característiques que han de reunir les persones físiques.

Si un acte el dicta un òrgan incompetent, aquest acte pot ser considerat nul o anul·lable. La decisió l'adopten persones físiques. Els actes dels òrgans s'imputen a l'administració en el seu conjunt, és a dir, a la persona jurídica.

Requisits per a la imputació d'actes

Té personalitat jurídica l'administració, no els òrgans: encara que aquests actuïn, els seus actes queden imputats a l'administració. Dos requisits:

1. Validar la investidura del titular de l'òrgan: si un professor posa una nota, s'imputa a la universitat; però si una persona falsa es fa passar per professor i posa notes, això no vincularà la universitat.
2. L'activitat de l'òrgan a l'administració ha d'estar totalment investida i el titular de l'òrgan ha d'actuar en matèria pròpia de l'òrgan. Si un policia, estant de servei, actua desproporcionadament en una manifestació i provoca lesions, aquestes lesions s'imputaran a l'administració. En canvi, si un membre del cos de seguretat, fent ús de la seva arma reglamentària fora de servei, lesiona una persona, en aquest cas no s'imputarà a l'administració.

Potestat organitzadora i límits constitucionals

La potestat organitzadora: l'administració configura la seva estructura orgànica. Aquesta potestat no és il·limitada; l'organització administrativa ja ve condicionada per la Constitució. La Constitució conté algunes regles d'organització administrativa; estructura l'Estat, distribueix i atribueix poders, crea òrgans administratius i diu qui els composarà.

“El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencia.”

La Constitució fa una reserva a favor de la llei per regular determinades qüestions organitzatives; en la mesura que la Constitució reserva la matèria, el govern i els ministres no podran regular sobre aquest tema si està reservat a la llei.

“La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”

Àmbit de regulació de les normes organitzatives

Les administracions podran dictar normes organitzatives en allò que la llei no tingui reservada la matèria i, en allò que la pròpia llei habiliti a regular.

Creació, modificació i supressió d'òrgans

Creació, modificació i supressió d'òrgans

“Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.”

El govern no pot fer el que vulgui: primer va la llei —deslegalització de matèria. La llei determina si és matèria de llei o si, en canvi, passa a ser una potestat de l'organització pública. La llei indica que correspon al president del govern crear, modificar i suprimir, per Reial Decret, els departaments ministerials (art. 2.1 LOFAGE).

La llei ens diu quins són els òrgans superiors i quins són els òrgans directius de l'Administració General de l'Estat.

Organització central: òrgans superiors i directius

1. La organización de la Administración General del Estado responde a los principios de división funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas, salvo las excepciones previstas por esta Ley.

2. En la organización central son órganos superiores y órganos directivos:

1. Òrgans superiors:
   1. Els ministres.
   2. Els secretaris d'Estat.
2. Òrgans directius:
   1. Els subsecretaris i secretaris generals.
   2. Els secretaris generals tècnics i directors generals.
   3. Els subdirectors generals.

3. En la organització territorial de la AGE són òrgans directius tant els Delegats del Govern en les CCAA, amb rang de Subsecretari, com els Subdelegats del Govern en les províncies, amb nivell de Subdirector general.

4. En l'Administració General de l'Estat a l'exterior són òrgans directius els ambaixadors i representants permanents davant d'organitzacions internacionals.

5. Els òrgans superiors i directius tenen la condició d'alt càrrec, excepte els Subdirectors generals i assimilats.

6. Tots els altres òrgans de l'Administració General de l'Estat es troben sota la dependència o direcció d'un òrgan superior o directiu.

7. Els estatuts dels organismes públics determinaran els seus respectius òrgans directius.

8. Correspon als òrgans superiors establir els plans d'actuació de l'organització situada sota la seva responsabilitat i als òrgans directius el seu desenvolupament i execució.

9. Els ministres i secretaris d'Estat són nomenats d'acord amb la legislació corresponent.

10. Els titulars dels òrgans directius són nomenats atenent a criteris de competència professional i experiència, en la forma establerta en aquesta Llei, havent d'aplicar-se al desenvolupament de les seves funcions:

1. La responsabilitat professional, personal i directa per la gestió desenvolupada.
2. La sujecció al control i a l'avaluació de la gestió per l'òrgan superior o directiu competent, segons la legislació corresponent.

Nomenaments i jerarquia d'òrgans previs per Reial Decret

La llei no regula el nombre de directors o secretaris, però sí estableix l'esquelet jeràrquic de l'Estat. La creació d'aquests òrgans previstos a la llei no la fa la pròpia llei; la creació, modificació i supressió d'aquests òrgans correspon al Consell de Ministres per Reial Decret.

1. Les Subsecretaries, Secretariats Generals, Secretariats Generals Tècnics, Direccions Generals, Subdireccions Generals i òrgans similars es creen, modifiquen i suprimeixen per Reial Decret del Consell de Ministres, a iniciativa del ministre interessat i a proposta del ministre d'Administracions Públiques.

2. Els òrgans de nivell inferior a Subdirecció General es creen, modifiquen i suprimeixen per ordre del ministre respectiu, prèvia aprovació del ministre d'Administracions Públiques.

3. Les unitats que no tinguin la consideració d'òrgans es creen, modifiquen i suprimeixen a través de les relacions de llocs de treball.

L'article 8.2 de la LOFAGE disposa que la determinació del nombre, la denominació i l'àmbit de competència respectiu dels Ministeris i les Secretaries d'Estat s'estableix mitjançant Reial Decret del President del Govern.

Consideració d'òrgans i titulars

Tindran consideració d'òrgans aquells a qui s'atribueixin funcions l'exercici de les quals tingui efectes jurídics enfront de tercers o que tinguin caràcter preceptiu (la seva actuació sigui necessària).

Les unitats que no tinguin consideració d'òrgans es creen, modifiquen i suprimeixen a través de les relacions de llocs de treball.

La Constitució, la llei i les normes reglamentàries van establint l'organització.

Cada unitat administrativa tindrà un titular (persona física) adscrit a l'òrgan, i a qui correspon l'exercici de les facultats atribuïdes a l'òrgan.

Imputació de l'activitat dels òrgans

L'activitat dels òrgans no s'imputa a l'òrgan sinó a l'administració a la qual pertany l'òrgan. La relació que entauli qualsevol òrgan s'imputarà a l'administració pública a la qual pertanyi l'òrgan.

Els òrgans de fet tenen un o més titulars (persones físiques). A l'Edat Mitjana, l'exercici personal de les competències i els òrgans es confonien; quan la persona fallava, s'havia de traslladar a una altra. Finalment es va establir la separació entre les competències de l'òrgan i el titular, separant la titularitat de la presència personal.

Nomenaments: president, ministres i secretaris

El president del Govern s'escull a partir del procés d'investidura a la seu parlamentària, però el nomenament correspon al rei. Els ministres són nomenats i cessats pel rei a proposta del president del Govern.

Els secretaris d'Estat són nomenats i separats per Reial Decret del Consell de Ministres a proposta del President del Govern o del ministre corresponent. És una designació lliure i política; hi ha una discrecionalitat considerable.

Subsecretaris i òrgans directius: requisits i criteris

Antigament, subsecretaris i altres òrgans directius eren nomenats amb gran discrecionalitat per criteris de confiança política, i sovint sense requisits tècnics. Això limitava la carrera dels funcionaris. La LOFAGE estableix límits per escollir-los i, en molts casos, indica que han de ser funcionaris de carrera.

Subsecretaris: art. 15.2 LOFAGE. S'anomenaran i separaran per Reial Decret del Consell de Ministres a proposta del ministre a la qual pertany la subsecretaria. S'han de triar segons criteris com la competència professional i l'experiència (art. 6.10 LOFAGE). Hauran de ser, en molts casos, funcionaris de carrera i tenir títol universitari superior.

Secretaris generals: nomenament i separació igual que els subsecretaris. Els criteris de nomenament són similars, però no és necessari ser funcionari de carrera; poden provenir del sector privat.

Secretaris generals tècnics: requisits i nomenament similars als subsecretaris.

Directors generals: nomenament i separació igual que els subsecretaris. El ser funcionari de carrera pot ser excepcional si el Reial Decret que estructura el departament ho preveu.

Subdirectors generals: són reconeguts com a òrgans directius i, malgrat ser de nivell inferior, poden ser alts càrrecs. El nomenament o cessament el fa el ministre o secretari d'Estat de qui depenen. Criteris de selecció:

• Funcionaris de carrera de l'Administració General de l'Estat i, excepcionalment, funcionaris d'una altra administració, si el reglament ho permet; l'exigència d'accés ha de ser la mateixa.
• Conformitat amb el sistema previst en la regulació específica.

Els òrgans no directius: caps de servei, caps de secció, caps de negoci i altres òrgans o unitats. Les vacants es cobreixen mitjançant proves o convocatòries públiques per ingressar a la funció pública.

A les administracions de les CCAA, els òrgans i l'elecció són similars; l'administració local presenta variants perquè els òrgans poden canviar.

Classificació dels òrgans de l'Administració pública

Classificació dels òrgans de l'Administració Pública

Segons l'origen de la norma que els crea, poden ser:

1. Òrgans constitucionals: previstos a la Constitució. Ex.: Consell de Ministres, Govern, President del Govern. El Consell d'Estat és un òrgan consultiu. Els òrgans dels municipis serien l'alcalde i el ple del municipi (no està en la Constitució directa).
2. Òrgans no constitucionals: no previstos per la Constitució. Ex.: secretaris, directors generals, etc. Són creados per norma legal o reglamentària.

Segons l'estructura de l'òrgan, poden ser:

1. Òrgans unipersonals o individuals: coberts per un únic titular. Ex.: President del Govern, director general, ministre.
2. Òrgans col·legiats: amb un conjunt de titulars ordenats horitzontalment; la voluntat de cada titular és equivalent a la d'un altre. És necessari que l'ordenament reguli el règim de constitució i funcionament, definint com s'adopten els acords. Les formes d'investidura (per exemple, eleccions) serveixen tant per a òrgans individuals com col·legiats. Un òrgan col·legiat pot ser el ple municipal.

És important que hi hagi el quòrum necessari per celebrar sessions i prendre acords. Per a la vàlida constitució i per prendre acords, Art. 26.1 Llei 30/92: secretari, president i la meitat dels seus membres com a mínim. Això és el necessari per celebrar sessions. Per evitar que no pugui funcionar per manca de quòrum, l'òrgan pot establir un reglament amb un quòrum més baix per a celebracions en segona convocatòria.

És important també el quòrum per a la presa de decisions (art. 26.4 Llei 30/92). Les decisions es prenen per majoria de vots; és indiferent que es voti en blanc. Per a matèries determinades en òrgans concrets, la regulació específica pot establir un quòrum més elevat.

La norma que reguli el règim dels òrgans col·legiats i, si les normes no diuen res, els òrgans poden adoptar el quòrum per a la segona convocatòria, que quedarà definit a les normes de funcionament; això serveix per evitar la impossibilitat de reunir el mínim exigible en la primera convocatòria. Pot variar quan hi ha representació d'entitats.

El quòrum és majoria simple; aquestes regles no són aplicables a tots els òrgans col·legiats: “Les disposicions del Capítol II del Títol II de la present Llei no seran d'aplicació al Ple i, si escau, Comissió de Govern de les Entitats Locals, als Òrgans Col·legiats del Govern de la Nació i als Òrgans de Govern de les Comunitats Autònomes.” En el cas dels governs, tant estatal com autonòmic, és lògic perquè no s'imagina un Consell de Ministres votant; el Consell de Ministres està integrat per membres designats a proposta del president amb vot de confiança.

Corporacions locals (ple i juntes de govern local): “Els acords de les corporacions locals s'adopten per majoria simple dels membres presents.”

Es requereix el vot favorable de la majoria absoluta del nombre legal de membres de la corporació per a l'adopció d'acords en determinades matèries: a) creació i supressió de municipis i alteració de termes municipals; b) creació, modificació i supressió d'entitats regulades per l'article 45; c) aprovació de la delimitació del terme municipal; d) alteració del nom i de la capitalitat del municipi.

Als municipis de gran població, el quòrum necessari és el vot favorable de la majoria absoluta del nombre legal de membres del Ple.

Segons la funció

Segons la funció que facin, poden ser:

1. Òrgans actius: la funció principal és la gestió de serveis i l'emissió de declaracions de voluntat. Ex.: Consell de Ministres, director general.
2. Òrgans consultius: la funció és l'assessorament, informes i consultes; emeten declaracions de judici o opinions, que poden ser vinculants o no, preceptives o no.
3. Òrgans de control: funció de vigilància sobre altres òrgans o administracions públiques; control del funcionament intern dels òrgans de l'administració en l'àmbit local.
4. Òrgans deliberatius: proporcionen assessorament o informació.

Competència: atribució i criteris

Competència:

Aquests òrgans se'ls atribueixen competències. L'ordenament jurídic (OJ) atribueix competències a les administracions i als seus òrgans.

Les lleis sectorials també distribueixen competències; la llei que regula els ports, per exemple, assigna competències a l'Administració General de l'Estat.

Per als òrgans inferiors, són les normes reglamentàries les que reparteixen competències. Les competències són el conjunt de funcions i potestats que l'ordenament jurídic atribueix a una administració (competència administrativa) o als òrgans de l'administració (competència d'òrgans).

Criteris d'atribució de competències:

• Jerarquia: repartiment vertical de competències entre diferents nivells d'òrgans. Les sancions més greus poden ser reservades al Consell de Ministres; les menys greus, als ministres.
• Criteri material: en funció de la matèria: activitats econòmiques i socials es poden agrupar per finalitats (treball, educació, turisme, etc.). Els directors generals de sanitat poden aplicar sancions sanitàries lleus.
• Territorial: cada òrgan té competències en un àmbit territorial determinat. Distinció:
  • Òrgans centrals: competència per tot el territori sobre el qual té jurisdicció l'administració (Consell de Ministres, director general).
  • Òrgans territorials o perifèrics: competència sobre una part del territori (Delegat del Govern amb àmbit d'una CCAA).

La competència és irrenunciable: si un òrgan exerceix competències que no li corresponen es vulnera l'ordenament jurídic; es podrà dictar un acte per un òrgan no competent.

Per modificar la titularitat de les competències cal modificar l'ordenament jurídic. A les CCAA, això es fa mitjançant l'estatut d'autonomia (norma amb rang de llei). La Constitució permet transferències de competències sense modificar-la. En entitats locals, les competències s'atribueixen per normes amb rang de llei. Les administracions institucionals o organismes públics (RENFE, AENA, Institut de la Dona, etc.) són regulats per la llei que els crea i pels seus estatuts.

L'òrgan no pot traslladar la titularitat de les competències sense modificar l'ordenament; la competència és irrenunciable.

Delegació: naturalesa i règim

La delegació és un trasllat de l'exercici d'una matèria concreta, no de la titularitat. És un trasllat de l'exercici, NO de la titularitat.

L'evolució de les administracions inclou centralització i concentració o descentralització i desconcentració. Amb aquestes figures hi ha un trasllat de la titularitat; per tant, si es vol centralitzar o descentralitzar cal modificar l'ordenament jurídic per traslladar la titularitat. Centralitzar pot implicar passar competències d'una administració a una altra que les acapari; concentrar: passar titularitat d'òrgans inferiors a superiors; desconcentrar: passar titularitat d'òrgans superiors a inferiors.

Cada òrgan i administració té la seva competència; l'ordenament jurídic permet la delegació.

Delegació entre administracions i entre òrgans

DELEGACIÓ: pot ser entre administracions o entre òrgans dins de la mateixa administració.

Entre administracions: l'Estat pot retenir la titularitat i delegar l'exercici a municipis o CCAA; aquestes delegacions han d'estar previstes a l'ordenament jurídic mitjançant una norma. Les delegacions estat-CCAA impliquen la cessió de l'exercici, NO la titularitat. Sovint la delegació ve acompanyada del trasllat de mitjans personals, materials i econòmics.

Quan es delega entre administracions cal tenir en compte:

• Que l'administració titular es reservi la potestat de dictar instruccions tècniques de caràcter general per a la gestió de les competències titulars.
• L'acceptació de la delegació per part dels municipis o de l'entitat interessada perquè la delegació sigui efectiva.
• Que la delegació sol anar acompanyada de la transferència de mitjans personals, materials i econòmics.

Entre òrgans (dins la mateixa administració) la delegació també és possible; normalment un òrgan delega a òrgans que depenen jeràrquicament (p. ex., un subdirector general a un cap de servei), però també es pot delegar en òrgans no jeràrquicament dependents. Les administracions poden delegar a entitats de dret públics vinculades, segons el règim legal aplicable.

Assumptes no delegables

El règim jurídic de la delegació prohibeix la delegació en alguns assumptes:

• Competències relatives a relacions amb la capdavantera de l'Estat.
• Presidència del Govern.
• Corts Generals.
• President de les CCAA o assemblees legislatives.
• Òrgans de l'administració que tenen relacions amb altres òrgans constitucionals: Govern, Consell de Ministres, president del Govern, vicepresident i ministres.
• Adopció de disposicions de caràcter general (potestat reglamentària no delegable si afecta la política general).
• Resolucions de recursos en òrgans administratius quan l'acte objecte del recurs ho exigeixi (recursos administratius i contenciosos).
• Matèries determinades per norma amb rang de llei.

Tot això és aplicable a totes les administracions.

Règim formal i publicitat de la delegació

La delegació són actes administratius perquè són l'aplicació de l'ordenament. Si es canvia la titularitat cal modificar l'ordenament jurídic; si no s'ha modificat, parlem de delegació. Les delegacions han de ser conegudes pels administrats; per això la delegació s'ha de publicar. L'acte dictat per delegació es considera acte de l'òrgan delegant, ja que ostenta la titularitat.

En relació amb recursos: quan un acte es dicta per delegació, el recurs d'alçada o reposició es regula segons qui sigui l'òrgan delegant i el delegat.

Autoritzacions i control per delegar

Per a l'Administració General de l'Estat, el president o els ministres poden delegar, amb les restriccions legals (disposició addicional 13 de la LOFAGE). Per delegar, un òrgan ha de comptar amb l'autorització del seu superior: si un director general vol delegar en un subdirector, ha de comptar l'autorització del seu superior (mecanisme de control).

Evocació i avocació

L'exercici, avocació i evocació: l'evocació és el trasllat d'un assumpte concret cap a l'òrgan superior; és l'operació inversa de la delegació. En la delegació es delega la competència; en l'evocació es traspassa un assumpte concret del de baix al de dalt. Si una competència correspon a un director general, el ministre pot evocar l'assumpte d'aquest inferior, per raó ordinària o per delegació.

Amb l'evocació hi ha una competència en marxa, una autorització i procediment iniciat; es vol evocar. En el procediment hi ha interessats amb drets afectats i l'evocació s'ha de comunicar als interessats (notificació, no publicació de les evocacions). L'evocació no sempre és susceptible de recurs directe; depèn de la normativa aplicable i dels drets dels interessats.