Jerarquia i procediment de les normes reglamentàries: guia completa

Jerarquia administrativa i normes reglamentàries

En l’administració general de l’estat, no existeix cap altre òrgan per sota en la jerarquia administrativa. No obstant això, en qüestions procedimentals i formals, s’admet que òrgans inferiors puguin dictar normes reglamentàries, com ara circulars, instruccions de servei i ordres de servei.

• Circulars, instruccions de servei i ordres de servei són manifestacions de la jerarquia administrativa, no de l’exercici de la potestat reglamentària. Per tant, no són normes, sinó ordres que indiquen als òrgans inferiors com han d’interpretar la normativa. No són invocables davant dels tribunals, però sí en base al principi de bona fe. No es publiquen en els diaris oficials, ja que van dirigides als funcionaris.

Art. 21 llei 30/92: els òrgans administratius poden dirigir les activitats dels òrgans dependents jeràrquicament. No és imprescindible la seva publicació. Si un funcionari resol un expedient aplicant la norma però no d’acord amb la instrucció, comet una infracció, tot i que la seva actuació s’ha d’ajustar a l’ordenament jurídic. Pot haver-hi contingut amb aspecte normatiu que completi o indiqui com aplicar aspectes no previstos en la regulació. Exemple: el TS decideix que les normes han de publicar-se prèviament per tenir eficàcia.

A les CCAA, l’esquema és similar: consell de govern, consellers, a través de circulars... A nivell local, el ple del consistori dicta les normes reglamentàries. Les administracions que poden fer reglaments són l’estatal, l’autonòmica i la local.

Altres administracions i la potestat reglamentària

Què passa amb les administracions institucionals i independents?

• Les administracions institucionals (Renfe, Aena, ADIF, etc.) poden fer reglaments per regular aspectes de funcionament del servei. L’art. 42.2 de la LOFAGE permet que els estatuts dels organismes públics atribueixin la potestat d’ordenar aspectes secundaris del servei. Aquests reglaments poden anomenar-se resolucions (actes).
• Les administracions independents: el Banc d’Espanya emet circulars amb petites reglamentacions dels serveis. Les comissions de mercat poden treure normativa complementària del sector.

Les administracions públiques independents també poden fer reglaments de funcionament dels departaments, que són normes. Els estatuts de les universitats són reglaments.

Si un reglament és dictat per qui no té la potestat, serà il·legal.

Procediment per dictar normes reglamentàries

Per dictar una norma reglamentària, cal sol·licitar dictàmens al Consell d’Estat, que no són vinculants.

Jerarquia normativa i límits dels reglaments

Les disposicions administratives de rang inferior no poden infringir les de rang superior, ja que serien nul·les.

Límits substantius

1. Principis generals del dret: les normes reglamentàries han de respectar l’ordenament jurídic (art. 103 CE). Exemple: naturalesa del càrrec.
2. Respectar els límits de la potestat discrecional.
3. Matèria reservada a la llei: si un reglament regula una matèria reservada a la llei, és nul. Un reglament executiu no pot regular-ho quasi tot.
4. Irretroactivitat: els reglaments no poden ser retroactius, excepte si els seus efectes són favorables.

Un reglament que no respecti els límits serà invàlid, amb nul·litat absoluta, no anul·labilitat. El pas del temps no el convalida, ja que no pot haver tingut efectes.

Per instar la nul·litat, cal recórrer al tribunal contenciós administratiu (TS o TSJ, segons el cas).

Recursos contenciosos administratius contra normes reglamentàries

Està legitimat per interposar recursos contra un reglament qualsevol persona física o jurídica amb un dret o interès legítim (art. 19 LJ).

L’art. 25 LJ amplia l’art. 1.1. El recurs directe contra reglaments legitima a qualsevol persona. L’art. 26 permet impugnar tant les disposicions generals com els actes que se’n deriven, si aquestes disposicions no són conformes a dret. És a dir, un acte d’acord amb un reglament nul. La falta d’impugnació directa no impedeix la impugnació dels actes posteriors (art. 26.2).

Quan interposem un recurs indirecte, impugnem l’acte, no el reglament. Si l’acte és nul, ho serà perquè la norma reglamentària és nul·la. La distribució de competències jurisdiccionals és complexa (art. 8 i següents LJ). Depèn de qui provingui l’acte, caldrà anar al TS, Audiència Nacional, etc. Si l’òrgan competent per impugnar l’acte també ho és per recórrer contra el reglament, es pot donar el cas.