Reglamentos administrativos: Concepto, justificación y requisitos de validez

Concepto de Reglamento

Se llama reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración. El reglamento tiene en común con la ley el ser una norma escrita, pero difiere en todo lo demás. De esta nota común pocos caracteres genéricos pueden derivarse. Lo propio del Reglamento, lo que le diferencia definitivamente de la ley, es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley, obra de la Administración. Como todos los productos administrativos, el reglamento es una norma necesitada de justificación, condicionada, con posibilidades limitadas y tasadas, libremente justiciable por el juez. Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja; no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos; no puede suplir a la ley allí donde esta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido.

La distinción clásica entre ley y reglamento recibe su sentido de la necesidad de diferenciar, en razón de sus fuentes, las normas procedentes de un poder potencialmente ilimitado, y las dictadas por otro que, por el contrario, es radicalmente limitado y, salvo muy contadas excepciones, solo puede actuar cuando el primero lo habilita. Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta reglamentos; es quizá su potestad más intensa y grave puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es solo sujeto de derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aun el de los demás.

Justificación de Reglamento

Hay que preguntarse por las razones en base a las cuales se atribuye un poder tan importante y decisivo a la Administración Pública. Es el problema de la justificación de la potestad reglamentaria, que ha de ser afrontada desde una doble perspectiva: por una parte, se trata de averiguar las causas políticas y sociales capaces de explicar el hecho mismo de la atribución a la Administración de tal potestad de dictar normas jurídicas; por otra, hay que indagar también en base a qué fundamentos jurídicos va a poder emanar la Administración tales normas.

La primera de las perspectivas enunciadas alude, pues, a la justificación material de la potestad reglamentaria. Con todo, la consolidación definitiva de un poder reglamentario general de la Administración se produce con el llamado principio monárquico, que buscó integrarse tras el fin del imperio napoleónico en los esquemas democráticos alumbrados por la Revolución. Habría en el Estado un principio democrático; cada uno de esos dos principios tendría capacidad de producir su propia norma: la ley, el principio democrático; la ordenanza o reglamento, el principio monárquico. Cada una de estas normas tendría su propia fuente de legitimidad, su valor específico, su ámbito de desarrollo característico.

De la fuente de legitimidad ya se ha hablado; el valor respectivo de ambas normas se califica asignando a la ley una supremacía. En cuanto a los ámbitos de aplicación de una y otra norma, la ley se aplicaría de manera preferente a las relaciones interpretativas, en tanto que el reglamento tendría su campo más específico en las materias de gobierno y administración, por la tradición de la administración como organización regia. Quedaba claro que el reglamento era una fuente autónoma e independiente de producción, no necesitada de habilitación parlamentaria.

No hay posibilidad ninguna de gobernar una sociedad como la actual, cuyas interrelaciones son cada vez más complejas y sutiles, sin una administración que asegure el mantenimiento de sus supuestos básicos comunes y que disponga para ello de una extensa gama de poderes, uno de los cuales ha de ser la potestad reglamentaria. La ley no puede gobernar ella misma sino recurriendo a la colaboración de los reglamentos. Es hoy absolutamente imprescindible. Se trata de reconocer la necesidad de ese poder, de hacer de él un poder jurídico y no una superioridad incondicionada y tiránica, un poder que se ordene exclusivamente a la función positiva que lo justifica.

En España el fundamento constitucional del poder reglamentario de la Administración es algo evidente en toda la evolución histórica de nuestro constitucionalismo. Configura dicha potestad como controlable normalmente por los tribunales sin que entre en juego la reserva jurisdiccional exclusiva en favor del Tribunal Constitucional para declarar inconstitucionales las normas, reserva solo aplicable a las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. En la Constitución Española de 1978 se encuentra, en resumen, la configuración básica de esta esencial norma jurídica que es el reglamento que, como todo producto de la administración, ha de expresarse con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Diferencias con los Actos Administrativos

Los reglamentos y los actos administrativos son instrumentos jurídicos utilizados por la administración, pero entre uno y otro existen diferencias sustanciales. El reglamento no es ni una ley material ni un acto administrativo general; es un quid aliud frente a esas instituciones más comunes y conocidas.

La distinción más obvia entre el reglamento y el acto administrativo es que aquél forma parte del ordenamiento jurídico, en tanto que el acto administrativo es algo ordenado, producido en el seno del ordenamiento y por este previsto como simple aplicación del mismo. El reglamento innova el ordenamiento, el acto administrativo se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o por dicho ordenamiento previsto.

La distinción es normalmente visible por sí misma, especialmente porque la individualización de la norma que cumple el acto administrativo se traduce en que este suele presentarse con un destinatario concreto, en tanto que los reglamentos, como las normas por lo común, suelen hablar un lenguaje impersonal y abstracto. Las derogaciones singulares de los reglamentos están formalmente prohibidas.

En materia organizativa sí son posibles los reglamentos singulares, pero ello siempre que la singularización no implique atentar contra una regulación general previa contenida en una ley, la cual no podrá intentar ser desarrollada con una discriminación de supuestos que vulneraría a la vez el principio constitucional de igualdad ante la ley y el interpretativo de no distinguir donde la ley no lo hace. En el caso de reglamentos normativos externos, que afectan a los ciudadanos como tales, tampoco podría reconocerse al reglamento un poder regulador para ciudadanos singulares, en tanto que esto sí cabe dentro de las potencialidades de la ley; el fundamento de esta limitación está en el carácter del reglamento como complementario de la ley, en tanto que esta es originaria y soberana.

Los reglamentos singulares organizativos son reglamentos y no actos administrativos, no obstante su singularidad de contenido, porque la organización forma parte siempre del ordenamiento como tal. Se cumple así el criterio antes expuesto. El acto administrativo, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en este; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto. En cambio, la norma reglamentaria no se consume con su cumplimiento singular, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; sigue ordenando la vida social desde su superioridad.

Requisitos de Validez

A. Límites formales

No todos los órganos de la Administración están investidos de la potestad reglamentaria y solo podrá ser válido aquel reglamento que sea dictado por órgano competente. La Constitución Española atribuye expresamente al Gobierno, y nada más que al Gobierno, la potestad reglamentaria, pero, a la vez, al establecer la garantía institucional de la autonomía en favor de los municipios, las provincias y las Comunidades Autónomas, está admitiendo también como contenido de dicha autonomía una potestad normativa propia de esas entidades territoriales, potestad que incluye como mínimo la reglamentaria.

La Constitución Española define la competencia de ejercer la potestad reglamentaria en favor del Gobierno; este es el único órgano con competencia reglamentaria asignada por la Constitución Española. Pero es un hecho que el Boletín Oficial del Estado publica con normalidad normas reglamentarias de otras procedencias, en concreto del Presidente del Gobierno (Real Decreto), y de los Ministros (órdenes ministeriales).

Se define como una competencia propia del Presidente del Gobierno crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los departamentos ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Es una competencia perfectamente lógica del Presidente, dado que se trata de un componente inherente a su función básica de dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros del mismo. Entre las funciones que se asignan al Presidente, la única que implica un contenido reglamentario es, precisamente, por su contenido organizativo general, esa de crear, modificar y suprimir ministerios y secretarías de estado y disponer la propia estructura de la Presidencia.

El caso de los Ministros tiene una amplitud de materia; se enuncian entre las facultades del Ministro ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica. No hay una asignación genérica de potestad reglamentaria a los Ministros, sino solo la conferida por leyes específicas. Es una facultad necesitada de una habilitación legal concreta; otro caso hubiese sido una vulneración del artículo 97 de la Constitución Española.

El ámbito material en que la potestad reglamentaria del Ministro actúa es la de la organización interna de los servicios de su ministerio respectivo. Los Directores Generales frecuentemente dictan circulares e instrucciones, se les confiere la facultad de impulsar y supervisar la gestión de sus servicios, o de un poder derivado y estrictamente ejecutivo que se ejerce en virtud de habilitaciones legales concretas. Otros órganos constitucionales tienen reconocida potestad reglamentaria por las leyes orgánicas que les regulan en las materias que están bajo su responsabilidad: el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial… La razón de este tipo de potestad reglamentaria es defender la independencia (constitucional) de los respectivos órganos y de sus funciones (la independencia judicial) respecto a intervenciones del ejecutivo, que en otro caso podrían amenazarla.

El procedimiento para la elaboración de reglamentos

El poder reglamentario debe ejercitarse de acuerdo con unos trámites establecidos, que constituyen un procedimiento especial. En lo que se refiere a la elaboración de las disposiciones reglamentarias, la observancia del procedimiento tiene un carácter formal ad solemnitatem, de modo que la omisión o defectuoso cumplimiento del mismo arrastra la nulidad de la disposición que se dicte, según doctrina jurisprudencial reiterada. El procedimiento constituye así un límite importante al ejercicio de la potestad reglamentaria.

El procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general cumple, como toda clase de procedimientos, una finalidad interna, de garantía de la propia administración, que acostumbra a destacar la jurisprudencia contencioso-administrativa. Del procedimiento regulado por la Ley de Gobierno destaca especialmente la “audiencia de los ciudadanos” que impone la Constitución Española. Se limita esa audiencia a los ciudadanos cuyos derechos e intereses legítimos resulten afectados por la disposición en proyecto y precisa que esa audiencia durante un plazo razonable y no inferior a quince días tendrá lugar bien directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.

La Ley de Gobierno establece que a lo largo del procedimiento deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones preceptivos, cuantos estudios se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. Un trámite destacado es que los proyectos normativos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica y, en su caso, por el Consejo de Estado. El informe de la Secretaría General tiene escaso valor.

Por reglamentos dictados en ejecución de una ley no hay que entender solo los Reglamentos ejecutivos generales de una ley determinada, sino, como el propio Consejo de Estado ha precisado, cualquier desarrollo reglamentario de cualquier precepto, por singular que sea, de una ley, incluyendo lo que hoy llamaríamos una remisión normativa, lo que amplía notablemente la extensión de este trámite preceptivo y la garantía que ello implica. En el caso de las entidades locales, se establece un procedimiento de elaboración de Ordenanzas, que incluye un trámite de información pública e informe de interesados y la necesidad de pronunciarse sobre las sugerencias que de esa información hayan podido surgir. La publicación de las Ordenanzas en el Boletín Oficial de la provincia, incluyendo la totalidad de las normas de los planes urbanísticos cuya competencia de aprobación definitiva completa al ente local.

En cuanto a las llamadas circulares de régimen interior o instrucciones de servicio, que tratan exclusivamente de fijar el orden de funciones de las oficinas y servicios administrativos, al no tratarse de verdaderas normas jurídicas relevantes para terceros, no necesitan ser publicadas; son simples órdenes jerárquicas para los funcionarios, pero no alcanzan a constituir o innovar el ordenamiento jurídico. La circular puede ser opuesta a la Administración en nombre del principio de buena fe.

B. Límites sustanciales

Aunque un Reglamento respete los límites anteriormente estudiados, incluyendo el sustancial de la ley, no puede considerarse válido si se opone de alguna manera a los principios generales del derecho. La jurisprudencia comunitaria ha abundado resultantemente en el mismo sentido. Por una parte, en cuanto que la vinculación de la Administración a la Constitución Española impone una vinculación estricta a todo su contenido material, comenzando por los derechos fundamentales y continuando con todos los principios consagrados en un texto cuya observancia, de esta manera, pasa a ser condición de validez de toda norma reglamentaria.

Un derecho distinto del expresado en la ley vincula, pues, plenamente a los reglamentos que la Administración pueda dictar, y ese derecho así dominante sobre la normación administrativa no puede ser otro que el expresado en los principios generales del derecho, como principios técnicos y objetivos y no como un simple sentimiento subjetivo de la justicia. Resulta claro que este sometimiento pleno al derecho se entiende a los principios generales distintos de los estrictamente constitucionales. Quedarían así excluidos del ámbito de validez los Reglamentos que infrinjan principios generales del derecho que pauten una acción no arbitraria de los poderes públicos.

Se comprende que el poder reglamentario tenga que estar subordinado a los principios generales del derecho, en tanto que estos expresan los pensamientos jurídicos básicos de la comunidad, las ideas sustanciales que articulan y animan el ordenamiento en su conjunto. La Administración no puede contradecir esos principios; más bien, en virtud de ellos se justifica y actúa. Es una norma secundaria y subordinada; por su propia esencia complementa a la ley, pero no la suple, y una injusticia en su seno multiplicará y amplificará sus efectos injustos en el tiempo, en la extensión, en la intensidad, a través de la infinidad de actos aplicativos del mismo, alcanzando, pues, un grado de injusticia inconmensurablemente superior al que quepa esperar de la ilegalidad de un solo acto. La exigencia de una garantía de justicia material y de fondo se acrecienta por naturaleza en el caso de los reglamentos sobre la que es común imponer en los meros actos administrativos.

Inderogabilidad Singular

Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango a estas. Según esto, la autoridad que ha dictado un reglamento y que, por lo tanto, podría igualmente derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, exceptuar para un caso concreto la aplicación del reglamento, a menos que, naturalmente, este mismo lo autorice la excepción o dispensa.

La Ley de Procedimiento Administrativo Común establece, pues, un principio incondicionado de inderogabilidad singular de los reglamentos, que constituye, más que un verdadero límite a la potestad reglamentaria de la administración, una regla en orden a la aplicación de las normas reglamentarias. Si la ley, por diferencia del reglamento, puede autorizar derogaciones singulares, ello es porque el poder legislativo no está afectado como la Administración por una vinculación a la legalidad, vinculación que sería de difícil articulación teniendo en cuenta que el poder legislativo no está subjetivado. El poder legislativo es un poder de pura creación jurídica y en esta función no está nunca predeterminado por sus producciones normativas anteriores: es libre, originario, soberano. El poder administrativo no tiene esos atributos.

El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos ilustra bien esta diferencia y ofrece una perspectiva de interés para explicar cómo la potestad reglamentaria no es un poder suelto de creación normativa que pudiese equipararse, aunque en grado más bajo, al poder legislativo, sino que se inserta en la posición jurídica en general de la administración y, en su condición de sujeto afectado en su desenvolvimiento y actuación por todas las normas, incluso por las que ella misma produce.

Clases de Reglamentos

Se pueden distinguir varios tipos o clases de reglamentos. Si se considera el acto de su procedencia formal, los reglamentos pueden ser estatales, procedentes de la Administración del Estado; autonómicos, emanados de una administración autonómica; locales, si proceden de una Administración Local. Si se atiende a sus efectos, pueden distinguirse, por una parte, los llamados reglamentos jurídicos o propiamente normativos, y por otra, los denominados reglamentos administrativos o de organización. Por su relación con la ley, los reglamentos pueden dividirse en ejecutivos, independientes y de necesidad.

A. Reglamentos jurídicos (normativos) y reglamentos administrativos (de organización)

La distinción ha adquirido como soporte interpretativo de los términos legislación y ejecución que la Constitución Española emplea sistemáticamente a la hora de distribuir las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el primero de los cuales debe entenderse comprensivo también de los Reglamentos jurídicos, ya que, de otro modo, se frustraría la finalidad del precepto constitucional de mantener una uniformidad en la ordenación jurídica de la materia, que solo mediante una colaboración entre ley y reglamento podría lograrse, en tanto que el segundo se considera referido a los reglamentos de organización o meramente administrativos.

B. Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad

Ejecutivos

Con mucha frecuencia la ley contrae su regulación a enunciar unos principios básicos, dejando a la Administración que por medio de un reglamento precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella. En nuestro derecho positivo la calificación de reglamentos ejecutivos de las leyes, a efectos de exigir en su elaboración el previo dictamen del Consejo de Estado y concretar que su aprobación corresponde al Gobierno. En las Comunidades Autónomas que hayan establecido Consejos Consultivos propios, la intervención de estos suple a la del Consejo de Estado.

Independientes

Un reglamento independiente de la ley únicamente cabe en el ámbito de las materias organizativas. El reglamento independiente está excluido, sin embargo, en el ámbito normativo externo a la Administración que implique definición abstracta de deberes y obligaciones para los particulares, porque esta materia está reservada constitucionalmente a la ley. En los reglamentos organizativos, la Administración ejercita una facultad de autodisposición sobre sí misma, para mejor cumplir los fines públicos que la Constitución Española le encomienda; cuenta con una potestad natural inherente a su posición jurídica, que por ello no necesita justificar en cada caso con una ley previa.

No puede olvidarse que la Constitución Española enuncia algunas reglas de organización administrativa e incluso reserva a la ley formular unos principios básicos sobre los órganos de la Administración del Estado, principios de acuerdo con los cuales dichos órganos deberán crearse, regirse y coordinarse. En los reglamentos normativos ad extra (independientes), el reglamento no puede ser independiente de la ley, por la simple razón de que la creación del derecho objetivo para los ciudadanos no puede independizarse de la ley en el Estado moderno.

Necesidad

Estos reglamentos pueden justificarse únicamente en función de un estado de necesidad, de una situación de emergencia, cuya excepcionalidad coloca en primer plano el viejo principio de la primacía de la ley, que, en tales casos, queda transitoriamente excepcionado. Hay una reserva de poder último en la Administración que no solo la permite, sino que la obliga a actuar en la situación de circunstancias excepcionales para salvar los valores sociales supremos.

C. Reglamentos y prescripciones autonómicas

Junto a los reglamentos hay que poner los emanados de otras entidades públicas menores, territoriales y no territoriales, a las que la propia Constitución Española o bien las leyes reconocen una cierta autonomía, esto es, un determinado poder de disposición sobre sus propios asuntos, que, cualquiera que sea su amplitud, implica siempre la facultad para sí mismas su propia normación. Cuando se habla de reglamentos o prescripciones autonómicas se está aludiendo, pues, a normas emanadas de las entidades públicas menores a las que el ordenamiento general reconoce eficacia externa.

La necesidad de este reconocimiento obliga a afirmar que la potestad reglamentaria de estas entidades es una potestad secundaria, cuyos límites dependen en cada caso de la ley que efectúa el reconocimiento en cuestión. La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local contiene un reconocimiento explícito de la potestad reglamentaria de los municipios, las provincias y las islas, y regulan el procedimiento de elaboración y aprobación de estas normas, su publicación, vigencia, etc. En razón de su contenido pueden dividirse en dos clases: los estatutos o prescripciones autonómicas y los reglamentos no estatutarios.

Por estatutos se conocen aquellas normas que se refieren a la propia organización del ente. Son normas de autoorganización que regulan lo referente a composición, órganos, funciones… Los reglamentos no estatutarios se refieren a aspectos distintos de los puramente organizativos, ya sean las actividades de la entidad, ya sus relaciones con otros sujetos…

En cuanto a su contenido tiene que respetar el ámbito en que actúa el ente autónomo y no pueden ocuparse de objetos distintos de los que este persigue. Deben ajustarse a un principio de especialidad, que actúa como límite negativo a la potestad reglamentaria de los entes públicos menores. Entre las normas autonómicas de las distintas entidades públicas que pueden producirlas no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión pura y simple. Las ordenanzas de un municipio no son ni superiores ni inferiores a las de otro municipio distinto, son simplemente distintas, sin que sea posible entre ellas ninguna compatibilidad.

Ilegalidad de los Reglamentos

El ordenamiento jurídico vigente establece para los reglamentos ilegales la sanción de nulidad de pleno derecho. El cuadro de sanciones de ineficacia previsto en nuestro ordenamiento jurídico administrativo ofrece dos tipos básicos de sanciones: la nulidad simple, relativa o anulabilidad, y la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho. La primera de ellas, que es la regla en el ámbito del derecho administrativo, exige una reacción del particular afectado por el acto viciado, una reacción consistente en la interposición del correspondiente recurso dentro de un plazo preclusivo concretamente establecido.

El régimen de nulidad absoluta o de pleno derecho es radicalmente diferente. La declaración de nulidad no está sometida a plazo alguno ni requiere petición alguna del inmediatamente afectado por el acto o la norma viciados. La nulidad de pleno derecho puede declararse en cualquier momento, a instancia de parte, o de oficio por la Administración. La nulidad de los reglamentos ilegales es una nulidad de esta clase, absoluta, radical, de pleno derecho.