Valor Normativo de la Constitución Española de 1978 y la Potestad Legislativa

El Valor Normativo de la Constitución Española de 1978

Su inserción en el sistema tradicional de fuentes

La doctrina general sobre las fuentes del derecho se ha localizado en el derecho español, hasta la Constitución Española (CE) de 1978, en el Título Preliminar del Código Civil (CC). La propia CE contiene una regulación y organización de las fuentes mucho más pormenorizada: precisa el sentido y la forma de la ley, y sus diferentes clases. Pero, por otra parte, ¿es ella misma una ley, en el sentido del artículo 1 y de todo el título preliminar del Código Civil? ¿Es una norma de decisión judicial de conflictos? Toda la tradición constitucionalista negaba sorprendentemente esa conclusión. La CE no era una norma jurídica invocable ante los Tribunales. El Tribunal Supremo (TS) venía diciendo durante más de cien años que una infracción de la CE por parte de una Sentencia de cualquier Tribunal de instancia, de cualquier especialidad, no constituía un motivo válidamente invocable a efectos del recurso de casación contra dicha sentencia. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo del mismo TS repitieron incansablemente que tampoco una eventual infracción de la CE por la Administración determinaba la invalidez del acto administrativo al que tal reproche pudiese ser hecho. La CE organizaba y articulaba los poderes supremos, pero estas normas no eran justiciables por sí mismas; en cuanto al resto de su contenido, se trataba de meras invitaciones al legislativo, el cual disponía de toda la latitud imaginable tanto para llevar esa invitación a término, como también para contrariarla. Las eventuales contradicciones con la CE eran invocables y, al cuerpo electoral correspondía arbitrar las diferencias sobre la fidelidad o la infidelidad a la CE, nunca a los jueces o tribunales.

El valor normativo fundamental de la Constitución Española de 1978

Todo el panorama anterior ha cambiado radicalmente tras la CE de 1978. La CE ha pasado a ser un instrumento en sí mismo justiciable. Una jurisdicción nueva, el Tribunal Constitucional, se ha montado con esa función. De este modo, la CE ha pasado a ser una norma jurídica. Y no cualquier norma, sino la norma suprema, la que puede exigir cuentas a todas las demás, la que condiciona la validez de todas estas. Se prevé la declaración de invalidez de las leyes por razón de su inconstitucionalidad. Esa inconstitucionalidad no se refiere sólo a la violación de los cuadros formales o procedimentales en que las leyes han de producirse, según la regulación constitucional de las fuentes del derecho a que antes nos referimos. La CE se ha preocupado de formular los valores superiores del ordenamiento jurídico, con el ánimo de jerarquizar los contenidos posibles de las normas. La CE se afirma a sí misma como una efectiva norma jurídica y en tal sentido la disposición derogatoria tercera declara derogada por ella cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta CE.

El cambio operado sobre nuestra tradición constitucional es absoluto y trascendental.

El origen y el sentido del valor normativo de la Constitución en el constitucionalismo occidental

Los orígenes de esta concepción normativa directa de la CE proceden del constitucionalismo norteamericano. La idea de una supremacía jurídica de la CE la hace prevalecer, pues, frente a las leyes. Se entiende que los jueces están vinculados a la CE con una obligación superior respecto de las Leyes. Se impone esa supremacía sobre las normas de los estados miembros de la federación. La idea europea de CE será distinta. En las Asambleas revolucionarias francesas resuenan concepciones análogas (la idea de la CE como obra de un poder constituyente superior, expresión de la soberanía nacional), pero esa concepción va a perecer.

Sólo en la primera posguerra del siglo XX se recibirá en Europa la concepción norteamericana que intenta reducir el legislativo a un poder constituido dentro de los límites superiores de la CE. Kelsen introduce sobre el modelo americano alguna singularidad esencial. Desde el punto de vista estructural, en lugar de la técnica del control judicial difuso de la constitucionalidad de las leyes, encomendado a todos los jueces ordinarios como una parte de su función propia de escoger la norma aplicable, Kelsen imagina el control concentrado en un único órgano judicial especializado, el Tribunal Constitucional, al que los demás jueces y Tribunales remitirán por vía prejudicial para que decida la cuestión de la eventual inconstitucionalidad de las leyes. Las sentencias que declaren dentro del sistema kelseniano la inconstitucionalidad tendrán valor erga omnes, afectarán a todos los ciudadanos y no sólo a las partes del proceso en el que la cuestión prejudicial ha surgido. Hasta ese momento las leyes son válidas y aplicables; sólo la sentencia de inconstitucionalidad las desengancha del sistema normativo; será un vicio de anulabilidad relativa, ex nunc, por consiguiente y no de nulidad absoluta u originaria, como resulta del sistema norteamericano de la supremacía, con su efecto retroactivo o ex tunc. El TC no aplica aquí el derecho a ningún hecho concreto, sino que se limita a decidir sobre la compatibilidad entre dos normas igualmente abstractas, la CE y la ley.

El monopolio jurisdiccional de rechazo del Tribunal Constitucional

La CE/78 no ha seguido el modelo kelseniano de justicia constitucional, modelo que limita al TC a hacer valer el carácter normativo de la CE. Por el contrario, ha sido el modelo americano de la supremacía, recogido también en el alemán, el que ha sido tenido en cuenta por el constituyente y el que, finalmente, se ha impuesto. El monopolio jurisdiccional del TC es sólo de rechazo o de expulsión de las leyes que contradigan la CE, pero no de cualquier aplicación de esta. Todos los tribunales deben aplicar e interpretar la CE. Podría esquematizarse las facultades aplicativas de la CE por parte de los jueces y tribunales ordinarios:

1. Les corresponde la facultad de enjuiciamiento previo de constitucionalidad de las leyes, enjuiciamiento que ha de preceder a cualquier aplicación de estas.
2. Suya es también la facultad de resolver ese enjuiciamiento previo en sentido positivo, esto es, de hacer el juicio positivo de constitucionalidad de la ley, que condiciona propiamente la aplicación de esta como norma de decisión del proceso.
3. Les pertenece también el juicio de posibilidad de inconstitucionalidad de la ley, supuesto en el cual tendrán la obligación de plantear cuestión prejudicial de inconstitucionalidad al TC. Convendrá notar que esa posibilidad ha de referirse a una duda objetiva, objetivamente justificable, y no a una mera convicción subjetiva o, menos aún, sospecha o curiosidad del juez.
4. Quedan fuera de esa obligación de remitir la cuestión al TC la eventual inconstitucionalidad de reglamentos, que los jueces y tribunales ordinarios deben decidir por sí mismos inaplicando el Reglamento en contradicción con la CE.
5. La misma solución respecto de los actos jurídicos, privados o públicos, cuya inconstitucionalidad arrastrará su ineficacia: este vicio de invalidez está incluido y se utiliza para determinar la estimación de los recursos contencioso-administrativos.
6. Los jueces y tribunales estarán obligados a interpretar conforme a la CE todas las normas del ordenamiento en el momento de la aplicación de cualquiera de dichas normas.
7. Convendrá añadir una competencia transitoria de jueces y tribunales, la de declarar la derogación o inconstitucionalidad sobrevenida de las leyes en vigor en el momento de entrada en vigor de la CE. La derogación pueden declararla por sí mismos los tribunales ordinarios, pero cabe también que eleven cuestión de inconstitucionalidad al TC; cuando se intenten efectos erga omnes en la derogación deberá seguirse precisamente la última vía.

El principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico

Lo más relevante es el principio de la interpretación conforme a la CE de todo el ordenamiento jurídico en el momento de su aplicación. La interpretación de una norma conforme a la CE es, pues, acomodar su contenido a los principios y preceptos de la CE. Hay que entender que la CE constituye el contexto necesario de todas y cada una de las leyes y reglamentos y normas del ordenamiento a efectos de su interpretación y aplicación, aunque sea un contexto que a todas y cada una de las leyes y reglamentos y normas del ordenamiento a efectos de su interpretación, y aplicación, aunque sea un contexto que a todas las excede en significado y rango. El carácter normativo de la CE no impone sólo su prevalencia en la llamada interpretación declarativa, también en la llamada interpretación integrativa, que colma insuficiencias de los textos legales a aplicar. La interpretación conforme a la CE de toda y cualquier norma del ordenamiento tiene una correlación lógica en la prohibición, que hay que estimar implícita, de cualquier construcción interpretativa o dogmática que concluya en un resultado directa o indirectamente contradictorio con los valores constitucionales.

Las normas constitucionales son, pues, normas dominantes frente a todas en la concreción del sentido general del ordenamiento. La generalidad del mandato de interpretación conforme a la CE asigna un valor preeminente a la doctrina legal que resulte de las Sentencias del TC frente a cualquier otro cuerpo jurisprudencial de cualquier otro orden judicial, preeminencia que resulta del carácter de intérprete supremo de la CE que a aquel tribunal corresponde.

La Potestad Legislativa

Concepto y fuerza de ley

Unas veces al hablar de ley se está haciendo referencia a toda norma jurídica. Otras veces, se utiliza como equivalente a norma escrita, sin distinción alguna por razón de su rango. La ley es la norma escrita superior entre todas, la que por ello prevalece frente a cualquier otra fuente normativa y no puede ser resistida por ninguna, en cuanto expresión de la voluntad popular, conforme indica el preámbulo de la CE. Del hecho de que en ella se expresa la voluntad de la propia comunidad, de que es una autodispoción de la comunidad sobre sí mismo, le viene a la ley esa cualidad específica, ese carácter de norma superior e irresistible. En los sistemas constitucionales positivos, los órganos legislativos son siempre los órganos a través de los cuales se actúa el principio de representación política superior. Todos los sistemas políticos intentan referir la determinación legislativa a la comunidad en su conjunto, al pueblo. Se busca así legitimar una decisión de creación del derecho como decisión irresistible y suprema en cuanto aceptada como tal por los propios destinatarios. Esto es lo que se expresa en el concepto tradicional de fuerza de ley y lo que continúa siendo la nota básica de la ley. Ningún órgano podrá resistirse al mandato de la ley, todos le están expresamente sometidos por lo mismo que en la ley tienen basada su propia competencia.

Sólo el llamado control de constitucionalidad podrá erigirse en límite jurídico de la ley; pero se trata de un límite que actúa por la distinción convencional de dos rangos distintos dentro de la ley, la constitucional y la ordinaria, rangos derivados de su diversa función y papel, el carácter supremo de la ley habrá que referirlo a la ley que es conforme a la CE. La ley es inmune al poder del juez; el juez queda vinculado por la ley, no puede enjuiciar su validez, sino sólo controlar su vigencia y determinar su interpretación. Nada, fuera de la CE, puede limitar a la ley, porque ese algo que la limitase sería algo superior a ella en el orden jurídico y toda la construcción técnica de la ley está montada para atribuirle la superioridad en la creación del derecho. Es la única norma originaria que decide desde sí misma y por sí misma. Su poder innovativo es completo, tanto frente a otras normas como respecto a las leyes anteriores.

La ley es la expresión de la voluntad popular, voluntad articulada mediante un mecanismo de representación política que se localiza en las Cortes Generales, que representan al pueblo español y que en tal concepto ejercen la potestad legislativa; el Estado de derecho consiste precisamente en asegurar el imperio de la ley, norma a la cual se atribuye así el papel supremo de gobierno de la comunidad. A la ley se encomiendan de modo reiterado las decisiones básicas que han de actuar los principios constitucionales y la ordenación fundamental de la sociedad y del Estado. Fuera del papel singular propio de la CE misma, para esta la norma superior entre todas es la ley.

Titularidad de la potestad legislativa

La CE define un órgano originario, las Cortes Generales; compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado; regula la composición de estas formaciones, mediante un proceso electoral a través del cual se articula el principio democrático representativo, y precisa también el status de sus miembros; ordena las bases del procedimiento legislativo, remitiendo a los reglamentos de las cámaras, su desarrollo particularizado. La CE que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la indisoluble unidad de la Nación española, ha previsto también la posibilidad de poderes legislativos territoriales, poderes derivados, en cuanto que exigen ya para su organización y atribución de competencias el dictado ulterior de los Estatutos de Autonomía, que son leyes orgánicas superiores o paraconstitucionales que concretan el cuadro puramente dispositivo de la CE en este campo. Se trata de la posibilidad de que mediante los estatutos de autonomía produciéndose en el marco que la CE ha establecido, se proceda a un reparto territorial del poder político, incluido el poder legislativo, entre unos órganos estatales centrales y unas comunidades autónomas de inequívoca sustancia política y no solamente administrativa. Tanto las Cortes Generales como las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, ejercen un poder propio no sometido a mediatización externa alguna por parte de ningún otro órgano, excepción hecha del control a posteriori que sobre sus productos corresponde, sin distinción y en idéntica medida en ambos supuestos, al TC como intérprete supremo de la CE y garante de su integridad.

La sanción y promulgación regias de las leyes

La doctrina de la sanción regia de las leyes ha sido una más de las técnicas procedentes de la construcción del principio monárquico elaborado durante el constitucionalismo del siglo XIX. La sanción era la legislación en el sentido jurídico-constitucional de la palabra; la institución vendría a expresar un verdadero reparto de competencias entre la representación popular a la que correspondería la fijación del contenido de la ley, y el monarca, que incorpora a esa definición el mandato, la orden de cumplimiento, que es lo que la conferiría la eficacia externa, esto es, lo que la hace vinculante a destinatarios, autoridades, Tribunales y funcionarios. La técnica de la sanción vendría a consagrar así un verdadero concurso de decisiones entre las dos fuentes o principios del Estado dualista. El parlamento crea la condición necesaria desde el punto de vista jurídico-constitucional para que por parte del monarca se otorgue la orden en que la ley consiste.

El haber mantenido este concepto es un tributo historicista y ya puramente simbólico, como no es excepcional que ocurra con otros elementos de la institución monárquica en su inserción en una estructura democrática. La sanción a las leyes reguladas por nuestra CE no tiene contenido sustantivo alguno y es un mero requisito formal para su publicación, requisito, que sin embargo, puede entenderse que hace presente el interés general que las leyes suponen no sólo para el poder legislativo, sino para el Estado entero, cuya unidad y permanencia el rey representa. El rey, como el presidente del gobierno que le refrenda, no podrá negar la sanción, que impone otorgar en un plazo tasado de quince días; el acto es de pura comprobación de la voluntad de las cámaras ya adoptada. La sanción regia se ha convertido en un simple requisito formal de la promulgación. La promulgación consiste hoy, pura y simplemente, en la proclamación formal de ley como tal ley y en el consiguiente mandato, dirigido genéricamente a las autoridades y ciudadanos en orden a su cumplimiento y observancia. La CE atribuye al rey con carácter general la promulgación de las leyes y específicamente de las leyes estatales; los estatutos de autonomía otorgan esta facultad expresamente al Presidente de la Comunidad respectiva, que la ejerce en nombre del rey. Ambos actos son efectos de la aprobación parlamentaria, que por sí sola perfecciona la ley, bien que esta no tenga ad extra existencia como tal hasta el momento de su publicación, que es, cuando la sanción y la promulgación se hacen visibles.

La publicación de la ley

¿Qué diferencia existe entre promulgación y publicación? La promulgación es la proclamación de la ley y el mandato de su observancia como tal, es, un acto propio del monarca (o de los presidentes de las comunidades autónomas, que actúan en este caso en nombre suyo), en tanto que la publicación, esto es, el acto consistente en hacer público el contenido de la ley, es simplemente ordenada por él y realizada por el ejecutivo. Lo que ocurre, sin embargo, es que promulgación y publicación se exteriorizan en íntima unidad. La publicación en el BOE deja constancia de la promulgación y hace fe de ella y de la propia existencia y contenido de la norma; queda proclamado así ante la comunidad que existe una norma legal nueva, dictada por sus legítimos representantes. La publicación ha de hacerse declarando expresamente que se trata de una ley, advertencia que no es ociosa, ni mucho menos, ya que los órganos que tienen potestad legislativa realizan también otras funciones, por lo cual siempre sería posible la confusión de no mediar la indicación. La publicación oficial de la ley es el instrumento necesario para determinar la fecha de entrada en vigor de la misma. Tratándose de leyes estatales la publicación debe hacerse en el BOE, para que los efectos y consecuencias de que se ha hecho mención puedan producirse. En el caso de las leyes territoriales los estatutos han determinado en todos los casos que esos efectos y consecuencias se produzcan por y a partir de la publicación de las mismas en los boletines oficiales de las respectivas comunidades autónomas, si bien exigiendo también su publicación en el BOE.

El contenido de la ley

Es un mandato normativo. Puede ser un mandato preceptivo general, pero puede también ser un mandato singular o excepcional. El dogma de la generalidad de la ley podrá expresar una directiva política, podrá venir impuesto normalmente por el principio de igualdad, pero carece de consistencia como requisito técnico. De hecho son usuales y, valen como ley, preceptos singulares y específicos, para supuestos únicos o para sujetos también concretos. Puede sostenerse que todo acto que adopta la forma de ley es una ley en cuanto a su eficacia, en cuanto a la fuerza de ley, lo cual puede justificarse por tres razones. Primero, porque no hay acto administrativo sin administración que lo produzca y el poder legislativo actuante como tal no es nunca una administración, ni órgano de la misma, como ya nos consta. Segundo, porque cuando se produce una derogación singular se está delimitando en el plano ordinamental el ámbito de aplicación de la norma común exceptuada y poniendo en su mismo nivel, aunque con un ámbito aplicativo mucho más reducido, la norma privilegia. Tercero, porque es verdad que el pronunciamiento legislativo se presenta en ocasiones como una autorización a la Administración acordada dentro de una previsión legal anterior, pero en realidad se trata de casos de leyes prohibitivas en general cuyas excepciones o derogaciones singulares, ya previstas inicialmente, se ha reservado el propio legislador, exactamente igual que los casos de excepciones, perdones, moratorias tributarias. Forma y contenido de la ley se identifican, pues en nuestro derecho; no hay ley por su contenido o su materia sin adoptar la forma de ley, ni tampoco forma de ley que no recubra una ley en el sentido de su contenido y su eficacia.