El reglamento en Derecho administrativo: clases, límites y elaboración

El reglamento

Con la división de poderes se trata de desconcentrar el poder del Estado. No obstante, el poder ejecutivo conserva algunas funciones normativas propias del poder legislativo, es decir, tiene potestad reglamentaria.

El reglamento es una norma escrita, dictada por la Administración y de rango inferior a la ley.

El reglamento procede del poder ejecutivo y la ley del poder legislativo (Cortes o Asambleas Legislativas de las CC. AA.).

Todo puede ser regulado por ley con los límites constitucionales. El reglamento tiene un campo de actuación más limitado, por lo que un reglamento no puede contradecir a la ley.

El fundamento de la potestad reglamentaria se divide en material y formal.

Es material porque la ley no puede controlarlo todo y necesita apoyo de una norma como el reglamento. El procedimiento de elaboración del reglamento es bastante más ágil que el de la ley.

Es formal ya que se basa en el propio reconocimiento que la Constitución hace de la potestad reglamentaria a favor del Gobierno (art. 97 CE). Esta potestad reglamentaria es susceptible de ser controlada por los jueces de lo contencioso-administrativo (art. 106 CE).

Naturaleza jurídica del reglamento

En principio hay que determinar si hay exclusión entre acto administrativo y reglamento:

Teoría 1: Viene a describirnos las notas en común que hay entre acto administrativo y reglamento: los dos proceden de la Administración, los dos están sometidos al principio de legalidad y ambos son controlables por los tribunales de lo contencioso-administrativo.

Teoría 2: Viene a decirnos que no puede identificarse acto administrativo con reglamento, a pesar de tener las características descritas, ya que existen diferencias:

• El reglamento innova el ordenamiento jurídico y el acto administrativo se limita a aplicar el ordenamiento jurídico.
• El reglamento se revoca libremente, es decir, se deja sin efecto por otra norma posterior, y el acto administrativo es más difícil de revocar.
• En cuanto al destinatario, en el reglamento es genérico y en el acto administrativo el destinatario es concreto.
• El acto administrativo se agota y el reglamento tiene miras de futuro mientras no se derogue.
• El reglamento es de publicidad obligatoria y el acto administrativo no necesita publicarse.

Clases de reglamentos

• Según su procedencia: estatales, autonómicos o locales.
• Según sus efectos: reglamentos jurídicos o normativos (actúan frente a terceros) y administrativos.
• Según su relación con la ley, sus clases son:
  • a) Ejecutivos: desarrollan la ley, ya sea o no de forma completa.
  • b) Independientes: se dictan al margen de la ley y versan sobre materia organizativa.
  • c) De necesidad: no se admiten en nuestro ordenamiento jurídico (contra legem), ni siquiera en casos excepcionales.

Eficacia de los reglamentos

Los reglamentos no son actos administrativos, ya que se integran en nuestra normativa legal. Obligan tanto a ciudadanos como a poderes públicos:

• Al legislativo: que puede derogarlo.
• Al judicial: los jueces pueden aplicar los reglamentos en las sentencias. Si el reglamento es contrario a la ley, pueden dejar de aplicarlo.
• A la propia Administración que lo dictó: los actos administrativos tienen siempre que respetar lo dictado en un reglamento. Esto es el principio de indelegabilidad singular de los reglamentos (art. 52.2 Ley 30/1992):

Artículo 52. Publicidad e indelegabilidad singular.

1. Ya que produzcan efectos jurídicos, las disposiciones administrativas deben publicarse en el diario oficial que corresponda.

2. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en la disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango a éstas.

La fuerza obligatoria del reglamento es independiente de la posición jerárquica de los órganos de los que procedan.

Límites de los reglamentos

Límites formales: son los que afectan a los aspectos externos del reglamento (titularidad de la potestad reglamentaria, procedimiento de elaboración del reglamento y posición jerárquica de competencia reglamentaria).

Límites materiales: afectan al contenido del reglamento.

Existen 2 tipos de potestad reglamentaria:

• Originaria: corresponde al Gobierno estatal o de las CC. AA.
• Excepcional o por atribución: ministros, etc.

Procedimiento de elaboración del reglamento

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Artículo 24. Del procedimiento de elaboración de los reglamentos.

1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:

1. La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como la memoria económica que contenga la estimación del coste al que dará lugar.
2. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.

3. Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.

Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de 7 días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

4. No será necesario el trámite previsto en la letra anterior si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).
5. El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, regulado en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulen los órganos, cargos y autoridades de la presente ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
6. Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.

2. En todo caso, los proyectos de reglamentos deberán ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.

3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requerirá su íntegra publicación en elBoletín Oficial del Estado.