Principi de legalitat i privilegis de l'Administració: potestats, actes i sentències

PRINCIPI DE LEGALITAT

Subordinació al Dret

PL: Les administracions estan subordinades al OJ (Ordenament Jurídic). L'Estat de Dret (concepció occidental) estableix que els poders públics estan subjectes al OJ, que alhora representa la voluntat general escollida per sufragi universal (art. 9.1 CE).

La Llei 30/92 (que incorpora la idea del principi de legalitat) estableix que l'administració pública serveix amb objectivitat a la Llei.

Vinculació de l'Administració a l'OJ

1. Teoria de la vinculació negativa: Les administracions poden fer tot el que la llei els autoritza i també tot allò que la llei no els prohibeix.
2. Teoria de la vinculació positiva: Sense una norma habilitant, l'administració no pot actuar.

La doctrina majoritària considera la vinculació positiva com a principi rector (art. 103.1 CE i 53 CE). Tota actuació de l'administració, per ser legal i ajustada al OJ, no només ha de ser conforme (que no estigui prohibida) a l'ordenament, sinó que també ha d'estar prevista.

Desviació de Poder

L'administració no pot incórrer en desviació de poder, que consisteix en exercir potestats per a fins diferents dels fixats per l'OJ (art. 70.2 LJ). La finalitat de l'acte ha de coincidir amb la volguda per l'OJ.

Competències de l'Administració (Art. 4 Llei 7/1985)

a) Les potestats reglamentària i d'autoorganització.

b) Les potestats tributària i financera.

c) La potestat de programació o planificació.

d) Les potestats expropiatòria i de recerca, delimitació i recuperació d'ofici dels seus béns.

e) La presumpció de legitimitat i l'executivitat dels seus actes.

f) Les potestats d'execució forçosa i sancionadora.

g) La potestat de revisió d'ofici dels seus actes i acords.

h) La inembargabilitat dels seus béns i drets en els termes previstos a les lleis; les preferències i altres prerrogatives reconegudes a la Hisenda Pública per als crèdits de la mateixa, sense perjudici de les que corresponguin a les Hisendes de l'Estat i de les Comunitats Autònomes.

Vinculació Positiva i Negativa (Sánchez Morón)

Sánchez Morón sosté que hi ha vinculació positiva, però també negativa en matèries no reservades a la llei. Els drets subjectius (potestats actives) neixen a través d'una relació jurídica (per exemple, un contracte de compravenda).

Potestats

Les potestats, en canvi, neixen amb l'OJ i no suposen obligacions o deures, sinó subjeccions. Les potestats no són alienables ni modificables per part dels titulars, són intransmissibles, intransferibles, irrenunciables, inesgotables i imprescriptibles.

Competència

La competència és la suma de potestats que s'atribueixen a un òrgan. Per canviar la titularitat de les competències, caldria modificar l'OJ. El que sí que permetia l'OJ era la delegació de l'exercici de la competència (a òrgans inferiors) i l'avocació. Quan es delega, es cedeix l'exercici de les potestats de la competència, però la titularitat la segueix tenint l'òrgan delegante.

Finalitat de les Potestats

L'ordenament jurídic atorga potestats amb la finalitat de satisfer els interessos generals.

Atribució de Potestats (Art. 29 LJ)

L'art. 29 LJ estableix recursos per a la inacció material de l'administració. L'atribució de les potestats ha de ser expressa (l'ordenament també admet potestats implícites) i específica (s'ha de concretar el contingut).

Clàusules Generals d'Apoderament

Les clàusules generals d'apoderament permeten l'establiment de reglaments de necessitat (1. en matèria local a favor dels alcaldes, 2. article 26 de la Llei General Sanitària). En situacions greus, aquestes clàusules són possibles, però això no significa donar poders il·limitats, ja que en aquest cas no existiria el principi de legalitat.

Anàlisi de Sentències (Full 20)

1. 1a Sentència: Incompliment de la normativa de trasllat de fons per part d'un banc. Durant el trasllat, els roben els diners. Es sanciona l'entitat bancària, que recorre al·legant que la norma reglamentària és nul·la, ja que regula una matèria reservada a la llei.
2. 2a Sentència: Una empresa que fa transports per via ferroviària demana quedar exempta de pagar un impost sobre el tràfic d'empreses. Segons el principi de legalitat, el reglament va en contra de la norma superior i l'empresa només quedarà regulada per la llei i no per la norma inferior.
3. 3a Sentència: Dos polígons amb una zona perifèrica de baixa seguretat afectada per un decret. La sentència estableix que no hi ha habilitació per actuar, ja que els actes de l'administració s'han de produir per l'òrgan competent (no hi ha cap norma que afirmi la vinculació positiva).

Classificació de Potestats

1. Potestat reglada: Quan l'ordenament jurídic conté la determinació precisa del seu exercici (per exemple, la jubilació dels funcionaris públics).
2. Potestat discrecional: Quan l'administració ha de valorar (per exemple, la designació lliure entre càrrecs). La discrecionalitat sempre va acompanyada d'elements reglats.

Concepte Jurídic Indeterminat

En el cas del concepte jurídic indeterminat, no hi ha discrecionalitat perquè només hi ha una solució justa. No estem davant d'un cas de discrecionalitat en sentit estricte, però el que sí que fa el Consell d'Estat és reduir la discrecionalitat (sentència del preu just).

Anàlisi de Sentències (Full 21)

1. Sentència 1: Es convoca un concurs per cobrir un lloc de treball en l'àmbit dels serveis socials.
2. Sentència 2: Es crea una taxa amb un objectiu diferent del previst. Això constitueix una desviació de poder.
3. Sentència empresa lletera (en relació amb el principi de proporcionalitat): S'imposa una sanció de 7 milions d'euros a una empresa lletera. El tribunal considera que la sanció és desproporcionada i la redueix a la meitat.

Tècniques de Reducció i Control de la Discrecionalitat Administrativa

1. Control a través dels supòsits de fet habilitants.
2. Qüestió de prova: El tribunal admetrà la prova quan hi hagi discrepància sobre els fets i que aquests siguin rellevants per a la discussió. Quan l'administració utilitza la potestat discrecional, pot triar entre diferents opcions jurídiques, sempre seguint l'ordenament jurídic. En canvi, el concepte jurídic indeterminat només té una solució justa.

Anàlisi de Sentències (Full 21)

Sentència 4

Davant d'un concepte jurídic indeterminat en què el tribunal d'instància ha de definir entre bona i mala conducta, es denega una llicència per obrir una sala de festes per mala conducta. Si la mala conducta es refereix a un tipus de comportament que no té res a veure amb l'activitat que es vol dur a terme, no es considera mala conducta.

Tècnica de Motivació (Art. 54 Llei 30/92)

Quan hi ha un canvi de criteri sense motivació, l'acte no és nul, sinó que hi ha un vici i, per tant, una infracció de l'administració. Si es justifica i la motivació és raonable, la decisió de la potestat discrecional és inatacable. Però pot ser que no ho sigui i que realment no sigui raonable, i per tant serà atacable. Pot ser que la resolució no sigui raonable no per manca de decisió, sinó per manca de raonabilitat (no racional). Actuar sense raonabilitat implica la nul·litat de l'acte.

Tècnica de Substitució

Un tribunal pot anul·lar una decisió discrecional i, a més, substituir-la.

• STS, 21 de desembre de 1993: El planejament urbanístic funciona a través de diversos plans (no hi ha marge de discrecionalitat perquè només hi ha una solució possible).
• STS 11 de juny de 1991: El Tribunal Suprem no considera correcte que s'adjudiqui un contracte a una empresa en igualtat de condicions però més cara. Per tant, en no haver-hi raonabilitat, el tribunal anul·la el contracte i substitueix l'adjudicació a favor de l'empresa que cobra menys. Si la discrecionalitat, en comptes de ser entre dues empreses, fos entre tres o més, ja no es podria fer. S'anul·laria el contracte i l'administració hauria de triar entre les empreses restants.

Art. 71.2

L'art. 71.2 estableix que, en el cas de reglaments i actes administratius, el tribunal no pot anul·lar la discrecionalitat ni substituir els seus actes. Si queda més d'una solució possible, el tribunal no pot substituir. Hi ha una excepció en la sentència de la llet, ja que el tribunal anul·la la sanció i tria ell mateix el preu just.

PRIVILEGIS O AUTOTUTELA DE LES ADMINISTRACIONS PÚBLIQUES

Posició de Privilegi de les Administracions Públiques

Les administracions públiques tenen una posició de privilegi respecte als particulars, ja que l'OJ els atorga potestats.

Principi de Pau Jurídica

El principi de pau jurídica (entre particulars) estableix que els particulars, quan hem de defensar els nostres drets, no podem interrompre o modificar els d'un altre particular. El tribunal dictarà sentència que tindrà força executiva en base als fets, serà indiscutible i de compliment forçós per la part obligada. Si l'obligat no compleix, caldrà tornar als tribunals i iniciar un judici executiu. El tribunal obligarà a complir la sentència amb l'ús de la coacció i la força pública, ja que els particulars per ells mateixos no poden defensar els seus drets.

Autotutela de l'Administració

L'administració, en canvi, no ha d'acudir als tribunals, ja que pot autotutelar-se. Les seves resolucions venen investides de tres privilegis (fases que van en ordre):

1. Executivitat (art. 56): Quan l'acte té immediatament efectes i és d'obligat compliment.
2. Executorietat (art. 94): Si l'individu no compleix l'acte, és la possibilitat de fer-lo complir de manera forçosa.
3. Execució forçosa (art. 95): Operació concreta de fer executar l'acte.

Llei de Conflictes Jurisdiccionals (Llei 2/1987, de 17 de maig)

Si el tribunal civil ordena que s'embarguin els mateixos béns que l'administració havia ordenat embargar, qui té preferència? La llei estableix que el tribunal que resoldrà el conflicte estarà format pel president del Tribunal Suprem i cinc membres més. Dos d'aquests seran magistrats i tres seran consellers permanents del Consell d'Estat (tres de cada judicatura).

Anàlisi de Sentències (Full 22)

Sentència

Es vol construir una superfície comercial a Terrassa, però l'administració ho denega perquè diu que ja hi ha molts departaments comercials. El particular al·lega que s'ha vulnerat el principi de legalitat i el tribunal li dóna la raó, ja que no és una justificació que estigui dins de l'ordenament jurídic per prendre la decisió. El tribunal es podria haver quedat aquí, però el que ordena a la comissió és que emeti un informe favorable (és a dir, que substitueix l'administració). El que s'impugna és un acte de tràmit, no una resolució.

Autotutela de les Administracions (Art. 57 Llei 30/92)

L'art. 57 de la Llei 30/92 estableix que els actes de les administracions tenen immediatament efectes (executivitat = tutela declarativa). Iuris tantum: es presumeix vàlid el que fa l'administració mentre ningú digui el contrari (però les decisions són discutibles). A part de l'executivitat, trobem l'executorietat (autotutela executiva), que és la possibilitat de fer complir un acte perquè el particular el compleixi, de manera forçosa si el particular es resisteix.

Recursos davant l'Administració

Els recursos ordinaris davant l'administració són el recurs d'alçada i el recurs de reposició. Un acte és ferm quan o bé ja s'han recorregut totes les vies possibles (és inatacable) o bé s'ha exhaurit el termini per recórrer.

Tècniques d'Execució Forçosa

1. Apremi sobre el patrimoni: Pagar una quantitat líquida (procediment de constrenyiment del patrimoni, inviolabilitat del domicili amb prèvia autorització judicial).
2. Execució subsidiària: Pagar una quantitat no és una obligació personalíssima (la pot pagar un tercer). Com que aquí no estem parlant d'una quantitat líquida, es complirà l'acte per un tercer però a compte de l'obligat.
3. Multa coercitiva: Serveix per a actes personalíssims, no és incompatible amb la multa sanció.
4. Compulsió sobre les persones: Suposa exercir una força física sobre la persona per aconseguir el compliment de l'acte. Aquesta força ha de ser proporcionada (només quan es tracta d'obligacions personalíssimes). Actes de no fer o bé de suportar (expropiació forçosa, desallotjaments).

Coacció Administrativa

1. Execució forçosa.
2. Coacció directa: Es diferencia de l'execució forçosa en el següent: en l'execució forçosa, prèviament hi ha un acte dictat per l'administració que el particular no compleix. En canvi, en la coacció directa no hi ha un acte previament dictat (per exemple, comença una manifestació que ha estat aprovada, però després s'ha convertit en una cosa que no es podia celebrar, ens trobem davant d'una coacció directa: aquí no hi havia un acte administratiu previament dictat).
3. Via de fet: No hi ha cobertura legal, són actuacions materials de l'administració sense cobertura, l'ordenament no les empara. En teoria, els actes de l'administració són ferms. La via de fet serveix per quan l'acte és il·legal o no hi ha acte.

ELS ACTES ADMINISTRATIUS

Definició d'Acte Administratiu

Un acte administratiu és tot acte jurídic (té efectes jurídics) unilateral de l'administració, diferent del reglament i sotmès al dret administratiu. Exemples: multa (sanció administrativa), convocatòria d'oposicions, concurs per adjudicar un contracte, liquidació tributària, declaració de ruïna d'un edifici, ordre d'enderrocament, denegació o concessió d'una llicència, etc.

Forma de Manifestació dels Actes

Normalment, els actes administratius es manifesten a través de declaracions expresses i la forma de manifestació és escrita. A vegades hi ha ordres verbals de la policia, o senyals acústics (xiulet) o visuals (semàfor). Les declaracions tàcites no serien admissibles si constitueixen actes administratius greument lesius per als drets dels ciutadans.

Classificació dels Actes (Art. 107 Llei 30/92)

En funció del recurs que es pugui interposar:

1. Resolucions o actes definitius: Actes de tràmit qualificats (4 supòsits).
   • Art. 116.1: Actes que posen fi a la via administrativa (no es poden recórrer en via administrativa): recurs de reposició (art. 113) o recurs contenciós administratiu.
   • Art. 114: Quan no posin fi a la via administrativa, es pot interposar recurs d'alçada.
2. Actes de tràmit: En principi no són recurribles, excepte en quatre supòsits que s'estableixen a l'art. 107. No són actes qualificats.

Primer cal determinar si l'acte és definitiu o de tràmit. Si és de tràmit, caldrà veure si és qualificat (recurrible) o no qualificat. Si és qualificat, caldrà mirar si posa fi a la via administrativa. Si no posa fi, correspon recurs d'alçada, i si posa fi, recurs contenciós administratiu. Després, caldrà veure si és ferm (ha transcorregut el termini per recórrer o s'han esgotat totes les vies) o no és ferm.

Supòsits en què no hi ha Recurs

• Acumulació de procediments: art. 73.2.
• Resolucions en matèria de recusació: art. 29.5.
• En la decisió d'ampliar terminis: art. 49.3 (l'únic que es pot fer és presentar al·legacions abans que es resolgui).

Les autoritzacions posen fi a la via administrativa, sigui quin sigui l'òrgan que les atorga, excepte quan la norma estableixi el contrari. Les multes també posen fi a la via administrativa.

Després d'un recurs d'alçada, l'acte ja posa fi a la via administrativa (art. 109, lletra a).