Instrumentos de Planeamiento Urbanístico: Normas, Programas y Planes

Normas de Ordenación Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento

Estas normas surgen como respuesta a la lentitud y complejidad del proceso de planeamiento. Su función es doble: completar las determinaciones de los planes generales cuando estos existen y suplir su ausencia, proporcionando una ordenación mínima. Constituyen una alternativa a los planes generales, ofreciendo una normativa básica sobre clasificación y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación. Esto permite encauzar y disciplinar el desarrollo urbano, así como formular los correspondientes planes parciales y especiales.

El ámbito de aplicación puede ser provincial o municipal, y deben contener las determinaciones precisas para la clasificación y uso pormenorizado del suelo, incluyendo los planes necesarios para asegurar su operatividad.

Programas de Actuación Urbanística (PAU)

Los PAU están destinados a ordenar los vacíos de los planes generales en el suelo urbanizable, cuya ordenación concreta se difiere a un momento posterior. Esto permite ajustarla a necesidades nuevas o que no estaban suficientemente definidas al elaborar el plan, por razones estratégicas o para flexibilizar el planeamiento.

Planes de Sectorización (PDSU)

El plan general puede delimitar ámbitos concretos dentro del suelo urbanizable y establecer condiciones para su desarrollo inmediato, dejando sin delimitar ni ordenar el resto. Los PDSU son instrumentos que completan las determinaciones estructurantes de ordenación urbanística del plan general, de modo que terrenos del suelo urbanizable no sectorizado adquieran el carácter de suelo urbanizable sectorizado.

Su función es completar la ordenación estructurante establecida en el plan general para un sector concreto del suelo urbanizable inicialmente no delimitado o sectorizado.

Planes Parciales

En el suelo urbano, el plan general actúa como un plan parcial. Sin embargo, en el suelo urbanizable se requiere una regulación pormenorizada del uso y aprovechamiento de los terrenos, función que cumplen los planes parciales. Son instrumentos de desarrollo del plan general o de las normas subsidiarias de planeamiento, y no pueden modificarlos.

Estudios de Detalle

Los estudios de detalle son figuras complementarias del planeamiento. Sus funciones incluyen establecer, adaptar o reajustar alineaciones y rasantes señaladas en los planes generales o parciales, reordenar el volumen determinado en estos y completar la red de comunicaciones con las vías necesarias para dar acceso a los edificios que el propio estudio sitúa.

Planes Especiales (PE)

Los PE se refieren a la ordenación integral de un aspecto de un determinado ámbito espacial, como la ordenación de recintos artísticos, la protección del paisaje o las vías de comunicación. Son instrumentos de desarrollo, con un nivel operativo similar al de los planes parciales, y pueden formularse sin la previa aprobación del plan parcial. Deben respetar la estructura fundamental del plan general.

Ordenanzas de Edificación y Uso del Suelo

Los planes generales se desarrollan de forma diferente según el tipo de suelo. En el suelo urbano, las normas urbanísticas tienen el carácter de ordenanzas de edificación y uso del suelo, que contienen la reglamentación detallada del uso del suelo. En el suelo urbanizable, establecen un régimen general para cada uno de los distintos usos del suelo y edificación, que luego se detallan en las ordenanzas reguladoras que integran los planes parciales.

Aprobación de los Instrumentos de Planeamiento

• Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU), Programas de Actuación Urbanística (PAU), Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento (NCSP) y Planes de Sectorización (PDSU): Son aprobados definitivamente por el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma (CCAA) como regla general. El plazo de aprobación definitiva es de 6 meses desde la entrada del proyecto en su registro. Transcurrido el plazo, se entiende aprobado por silencio administrativo positivo.
• Planes Parciales: Los planes parciales de capitales de provincia o de ciudades de más de 50.000 habitantes se aprueban por los ayuntamientos respectivos. Si afectan a varios municipios, la aprobación corresponde a la CCAA. El plazo de aprobación es de 3 meses, que se cuenta a partir de la aprobación provisional si la competencia es municipal.
• Planes Especiales (PE): Siguen la misma regla que los planes parciales cuando desarrollan el plan general y se ajustan a sus determinaciones. En caso contrario, la aprobación corresponde a las CCAA. Los plazos son los mismos que para los planes parciales.
• Estudios de Detalle (ED) y Proyectos de Urbanización (PU): Se aprueban definitivamente por los ayuntamientos tras el preceptivo trámite de información pública posterior a la aprobación inicial. El plazo es de 2 meses a contar desde la aprobación inicial.

En cualquier caso, el incumplimiento de los plazos por parte de los ayuntamientos legitima la actuación por subrogación de la CCAA. Estas reglas generales pueden ser matizadas por la legislación específica de cada CCAA.

Suspensión de Licencias como Medida Preparatoria

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (TR76) facultó a la administración para acordar la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación desde el momento en que decidiera proceder a la elaboración de nuevos planes, programas o estudios de detalle.

Esta medida se concibió con carácter cautelar, facultativo, temporal y limitado, tanto espacial como materialmente, y sujeta a publicidad formal. Se impuso dicha suspensión como un efecto automático de la aprobación inicial de los planes, siempre que las nuevas determinaciones supusieran una modificación del régimen urbanístico vigente.

En el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (TR92) y la legislación autonómica posterior, se establece lo siguiente:

• Se puede acordar la suspensión voluntariamente por el plazo máximo de un año en áreas determinadas, con el fin de estudiar la formación de planes, normas subsidiarias o estudios de detalle, o su reforma.
• Esta suspensión será obligatoria y automática a partir de la aprobación inicial de un nuevo plan, norma o estudio de detalle en aquellas áreas cuyo régimen urbanístico vaya a ser modificado por el instrumento en tramitación.
• Ambos tipos de suspensión pueden sumarse si la aprobación inicial se produce dentro del primer año, pero el plazo total no puede superar los dos años.
• Transcurrido el plazo sin que se apruebe inicialmente, la suspensión queda automáticamente levantada hasta que se acuerde la aprobación inicial.
• De no haberse acordado la suspensión voluntaria por razones de estudio del nuevo planeamiento, la suspensión obligatoria y automática derivada del acuerdo de aprobación inicial podrá prolongarse durante dos años.

Efectos de la Aprobación de los Planes

Los planes y normas urbanísticas tienen carácter público y son obligatorios tanto para la administración como para los administrados. Este carácter público implica que todo ciudadano tiene derecho a acceder a su contenido y a ser informado por la administración competente por escrito y en un plazo razonable.

Para garantizar la transparencia en el tráfico inmobiliario, el artículo 18 de la Ley del Suelo (LS) exige que en las enajenaciones de terrenos se haga constar en el título correspondiente la no edificabilidad de los terrenos destinados a la construcción de viviendas con régimen especial de protección pública.

Además, el artículo 55.3 del TR76 establece que la publicidad relativa a urbanizaciones de iniciativa particular debe expresar la fecha de aprobación del plan correspondiente y no contradecir sus cláusulas. A estos efectos, se ordena la emisión de la Cédula Urbanística, un documento que acredita las circunstancias urbanísticas de cada finca.