Competencias provinciales y municipales: cooperación, coordinación y concertación

Competencias Provinciales y su Relación con los Municipios

Institucionalmente, la provincia se define como una agrupación de municipios. El carácter funcional de las competencias provinciales radica en proyectar su función sobre las competencias municipales para garantizarlas.

La Paradoja entre Cooperación y Coordinación

El artículo 36.2 de la Ley de Bases del Régimen Local señala que los fines de la provincia se cumplen mediante el ejercicio de funciones de coordinación y cooperación. Sin embargo, aquí surge una paradoja: la cooperación es, por definición, voluntaria entre dos unidades independientes, mientras que la coordinación implica una superioridad jerárquica. Esta distinción conceptual presenta dificultades en su aplicación práctica.

Por su parte, el artículo 156 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales establece que las diputaciones tienen la misión obligatoria de cooperar para la efectividad de los servicios municipales.

El Concepto de Asistencia o Apoyo

La relación institucional entre la provincia y el municipio encaja mejor con el concepto de asistencia o apoyo. Esta asistencia es potestativa para el municipio (puede solicitarla o no) y obligatoria para la provincia (debe prestarla si se solicita).

La provincia no tiene la obligación de satisfacer cualquier solicitud de asistencia (ya que algunas pueden ser inviables), pero sí está obligada a considerar la demanda y a dictar normas que sirvan de referencia a los municipios.

Planificación Estratégica y la Mesa de Concertación

Un municipio, al fijar sus prioridades, debe pensar de manera estratégica, lo que implica establecer un horizonte temporal para sus objetivos. Cuando la provincia recibe estas prioridades del municipio, tiene el deber de atenderlas.

Si un municipio solicita algo que pudiera suponer un menoscabo de los derechos de otros municipios, la provincia debe abordar la situación en la mesa de concertación, un espacio para el contraste de motivaciones. Motivar una decisión es fundamental para su ejecución. La provincia, que puede disponer de datos que el municipio no posee, debe ser receptiva a las prioridades municipales. Este es el verdadero sentido de la concertación: buscar la coherencia y la viabilidad conjunta.

La Concertación como Solución

El mecanismo de la concertación surge tras constatar las inadecuaciones de los conceptos de cooperación, coordinación y asistencia por sí solos. Por ejemplo, si un municipio invoca su derecho a participar en la elaboración de un plan provincial y la Diputación lo desestima, se activan mecanismos de coordinación para resolver el conflicto, como se desprende de la normativa aplicable (p. ej., artículo 98 del ROF).

Interpretación Judicial y Marco Normativo Actual

El Tribunal Supremo ha reconocido la ambigüedad de los términos 'coordinación' y 'cooperación', así como las dificultades de su aplicación práctica. El alto tribunal entiende que, aunque prima la cooperación como finalidad preferente, una prestación adecuada de los servicios exige inevitablemente una cierta función de coordinación.

No obstante, existe el riesgo de que, con el pretexto de garantizar una prestación adecuada, la Diputación pueda llegar a suplantar al municipio en la titularidad de sus servicios y administración. La clave para evitarlo reside en diseñar un procedimiento claro y garantista. La figura del Plan Provincial se ha consolidado como el instrumento principal para el ejercicio de la competencia provincial de cooperación y asistencia.

El Marco de la Concertación

La concertación se configura como un marco legal más sustantivo que meramente instrumental. Actualmente, el plan es el vehículo obligatorio a través del cual se ofrece la asistencia, lo que da paso a un mayor entendimiento y respeto por la autonomía provincial. Un ejemplo claro se encuentra en el artículo 13 de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, que promueve la concertación para que los planes y programas propicien la interacción y el diálogo constructivo entre administraciones.