Autonomía financiera de las CCAA: relación con el Estado y las CCLL

Autonomía Financiera de las CCAA

Poder Financiero

Las Comunidades Autónomas (CCAA) y las Corporaciones Locales (CCLL) son titulares del poder financiero con distinto límite y alcance (art. 137 CE).

Poder Legislativo

El poder legislativo en materia financiera reside en el Estado y las CCAA. El poder financiero se identifica con el poder legislativo en materia financiera.

Límites (art. 133 CE)

• Estado: La Constitución Española (CE).
• CCAA y CCLL: La CE y las leyes.

Autonomía Financiera de las CCAA (art. 137 y 156 CE)

Es la atribución de competencias normativas y de gestión que posibilitan la articulación de su propio sistema de ingresos y gastos. Las CCAA tienen capacidad para:

• Establecer tributos propios.
• Ejercer competencias normativas sobre tributos estatales cedidos.
• Establecer recargos sobre tributos del Estado de Autonomía en materia de gasto (libertad de fijación y destino del gasto, además de su cuantificación y distribución en el marco de sus competencias).

Relación entre las CCAA y el Estado

Las CCAA tienen autonomía financiera para crear sus propios tributos (art. 156.1 CE), con ciertos límites, siempre teniendo en cuenta la prohibición de duplicidad en la imposición tributaria (art. 6 LOFCA), no pudiendo crear impuestos sobre hechos ya gravados por impuestos estatales (las materias imponibles sí).

El Estado sí podrá gravar hechos imponibles ya gravados por las CCAA, siempre que articule las medidas compensatorias de modo que se eviten disminuciones en los ingresos de las administraciones autonómicas (art. 6.2 LOFCA).

Para determinar si existe o no coincidencia, debemos fijarnos en el hecho imponible.

Relación entre las CCAA y las CCLL

Autonomía Financiera de las CCAA (art. 137 y 156.1 CE)

Las CCAA poseen autonomía política y financiera, es decir, tienen poder financiero pues pueden crear tributos propios teniendo ciertos límites:

• Art. 6.3 LOFCA: No podrán establecer tributos sobre hechos imponibles gravados por tributos locales, y de hacerlo tendrán que establecer medidas de compensación y coordinación para que las CCLL no reduzcan sus beneficios.

Si estimamos que la imposición de la no exacción es lo mismo que la imposición de un nuevo tributo ya gravado por las CCLL, la CCAA puede ampararse en el art. 6.3 LOFCA.

Impuestos de ámbito reservado a las CCLL (art. 59.1 TRLHL)

Si el art. 59.1 TRLHL establece dicho impuesto como de exacción obligatoria, entraría dentro del contenido de la autonomía económica reconocida a las CCLL (art. 137 y 133.2 CE).

Ejemplo:

La competencia sobre el IAE (Impuesto sobre Actividades Económicas) es de las CCLL y las CCAA pueden establecer y gestionar tributos sobre competencias locales. ¿Es la no exacción equiparable a la creación de una nueva figura impositiva?

• No: Entonces la medida no sería viable.
• Sí: Pero entonces podría chocar con la obligatoriedad de este tributo con la no exacción.
  • Por un lado, podemos afirmar que la medida no sería viable porque la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL) solo contempla bonificaciones parciales del tributo.
  • Por otro lado, podríamos afirmar que la medida no chocaría porque no perjudica a la financiación de las CCLL, siempre que fuera acompañada de medidas de compensación.

En conclusión, todo dependerá de la interpretación que le demos. En mi opinión, la no exacción sí es equiparable a la imposición de un nuevo tributo por parte de las CCAA. No obstante, pienso que si realizamos una interpretación teleológica del contenido de la legislación estatal (LOFCA y TRLHL), la autonomía política y económica de los Ayuntamientos no se va a ver dañada si se articulan las correspondientes medidas de compensación, luego la medida sería admisible.

Así, si este impuesto fuera potestativo, nada impediría que los Ayuntamientos no lo impusieran, lo cual podría ser trasladable a la CA si ésta atrajera para sí al mismo. Sin embargo, podemos entender que su obligatoriedad es trasladable a la CA, de modo que esta no puede en ningún momento establecer una exención sobre el impuesto más allá de los límites establecidos por el legislador estatal para las CCLL.

Impuestos Cedidos (art. 10.1 LOFCA)

Son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo beneficio corresponda a la CA. Los elementos que definen el impuesto cedido son:

• Se establecen mediante ley orgánica.
• Debe existir una previsión estatutaria que lo asuma.
• Debe establecerse en una Ley estatal específica que determine su alcance y condiciones.

La cesión de un tributo del Estado a una CA no hace perder al primero ni la titularidad sobre el mismo, ni sobre el ejercicio de las competencias que le son inherentes. Además, la cesión tiene, en todo caso, carácter revocable (art. 11 LOFCA y 25 Ley 22/2009).

Las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias normativas en relación con algunos tributos estatales cedidos (art. 156 CE).

Ejemplo:

Una CCAA establece una reducción a los herederos, ¿se vulnera el principio de igualdad?

En diversos preceptos (arts. 138.2, 139, 156.1 y 157.2 CE y 2.1.a LOFCA) se establece que las CCAA no pueden tomar medidas que impliquen privilegios económicos o sociales, pues estaría quebrantando el principio de igualdad, además del principio de neutralidad y de lealtad institucional que podrían verse afectados. En este caso:

• Neutralidad: El hecho de que la exención se dé sobre bienes inmuebles no susceptibles de traslado físico (como sí ocurriría con una exención sobre capital líquido depositado en una entidad bancaria del territorio de la CA) tiene como consecuencia que no se está creando barrera fiscal entre territorios.
• Lealtad institucional: No hay perjuicio a otras CCAA, así como a las administraciones municipales o nacional.
• Igualdad: Dependerá del concepto de privilegio que adoptemos. Según la cuantía que suponga podemos afirmar o no la existencia de un privilegio.

Debemos analizar si estamos ante un tributo correctamente cedido, atendiendo a la LOFCA, que el Estatuto de autonomía de la CA atribuya al tributo el carácter de formalmente cedido y que el tributo haya sido materialmente cedido por la Ley 22/2009. Pues bien, esta norma en su artículo 25.1.c) declara como tributo cedido al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD).

Ahora analizaremos el régimen en el que han sido cedidas las competencias normativas del tributo (alcance de cesión).

Por último, tenemos que tener en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional (TC) en cuanto al principio de igualdad, pues esta no implica uniformidad, pudiendo haber disparidades en el cómo y cuándo se ejercen sus competencias las CCAA. Lo que sí afirma el TC es que cuando la CE exige un tratamiento jurídico uniforme, se refiere a una igualdad de posiciones jurídicas fundamentales (no estando este concepto aclarado por el TC). Por lo cual, debemos aceptar la actuación de la CCAA y estimar la legalidad de sus exenciones sobre el impuesto.

Recargos sobre Impuestos Estatales

Las CCAA podrán establecer recargos sobre los impuestos susceptibles de cesión (art. 12.1 LOFCA). Regla especial para el resto de impuestos especiales e IVA: únicamente pueden establecerse recargos cuando las CCAA tengan competencias normativas en materia de tipos de gravamen, en tal caso, dichos recargos no pueden suponer una minoración de los ingresos del Estado, ni pueden desvirtuar su naturaleza o estructura. Se incorporará una alícuota o porcentaje que se añade al tributo existente.

Reserva de Ley

La potestad originaria para crear tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley, pudiendo las CCAA y CCLL podrán establecer y exigir nuevas figuras tributarias en normas de rango legal y de acuerdo a la CE y a las leyes (art. 31, 142 y 133 CE).

Las CCLL solamente pueden aplicar los tributos a los que les autoriza el Estado mediante normas legales (Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) que determina las competencias y TRLHL que determina los tributos que estas pueden exigir).

El art. 59 TRLHL enuncia cuáles son los impuestos que deben y pueden recaudar.

En ningún caso el Ayuntamiento podrá crear un nuevo tipo impositivo bajo el argumento de que ni su CA ni el Estado han creado dicho tributo. Los Entes Locales carecen de poder financiero en sentido estricto, solo cuentan con la potestad financiera de recaudar los impuestos que son determinados para ellos en la legislación estatal.