Actividad Administrativa: Intervención, Fomento y Servicio Público

Formas de Actividad Administrativa

La actividad administrativa se refiere a los comportamientos de las Administraciones Públicas (AAPP) en el cumplimiento de sus fines. Se distinguen tres clases principales:

• Intervención: para asegurar el orden público.
• Fomento: para estimular la iniciativa y actividad de los particulares en función del interés general.
• Servicio público: para garantizar la realización de prestaciones que satisfacen necesidades de interés general, gestionadas por la Administración o por concesionarios.

Esta distinción responde a la graduación de los fines de interés general. El Estado y la Administración garantizan actividades y servicios que los individuos y la sociedad no pueden asegurar por sí mismos. Esta función de garantía puede ser asumida de forma exclusiva o concurrente con los particulares, o bien declarando una actividad privada de interés general, limitándose la Administración a una función de estímulo. Estas modalidades son compatibles, pudiendo aplicarse actuaciones de naturaleza policial junto a las de estímulo o fomento en un mismo sector.

Actividad de Intervención Administrativa

La Administración, en ejercicio de las potestades que la Ley le atribuye, interviene para mantener y restablecer el orden público, limitando los derechos de los administrados y usando la coacción. Esta actividad condiciona y limita el ejercicio de derechos subjetivos, intereses legítimos o intereses simples por razones de interés general.

Principios de la Actividad Administrativa de Intervención

Estos principios rigen cualquier modalidad de actividad administrativa, condicionando el ejercicio de la actividad de intervención:

• Principio de Legalidad: (art. 103 CE) La Administración actúa con sujeción plena a la ley y al derecho. En la actividad de policía, existe una "vinculación positiva a la ley", siendo la regulación legal un requisito esencial para limitar las libertades y derechos de los ciudadanos (art. 53 CE). No existe actividad administrativa lícita sin norma legal previa.
• Principio de Igualdad: La actividad de las AAPP está sujeta al principio de igualdad (art. 14 CE).
• Principio de Proporcionalidad o Favor Libertatis: (art. 96 LRJPAC) Se aplica en los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos, siendo especialmente relevante en la actividad administrativa de policía.
• Interés Público: Toda actividad administrativa debe estar orientada a la satisfacción del interés público.

Técnicas de la Actuación Administrativa de Intervención

Las medidas de policía administrativa se clasifican en:

Intervención Administrativa Preventiva

• Reglamentos de Policía: Normas que regulan la actividad de los ciudadanos en diversos sectores de intervención pública, como los reglamentos de seguridad de productos e instalaciones industriales.
• Orden de Policía: Acto administrativo que impone una conducta determinada a una persona o grupo, limitando el ejercicio libre de derechos.
• Autorización o Licencia: Acto por el que la Administración fiscaliza el ejercicio de un derecho del particular, requiriendo una intervención administrativa previa. La Administración remueve un obstáculo al ejercicio de un derecho, comprobando que no perjudica el interés público.

La Directiva 2006/123/CE define el régimen de autorización como un procedimiento que obliga al destinatario a realizar un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión sobre el acceso a una actividad de servicios. La Ley 17/2009 define la autorización como cualquier sistema que contenga el procedimiento, requisitos y autorizaciones para el acceso a una actividad de servicios. La autorización es un acto administrativo que comprueba la conformidad de una actividad con el derecho y el interés público.

La Administración solo puede limitar el ejercicio de derechos mediante normas jurídicas preexistentes, resolviendo sobre el otorgamiento o denegación de la licencia.

Tipos de autorización: regladas y discrecionales, de funcionamiento, personales, reales o mixtas, temporales o indefinidas, limitadas e ilimitadas, de simple control.

Intervención Administrativa Represiva

Declaraciones Responsables y Comunicaciones Previas

La implantación de un mercado único de servicios es un pilar de la construcción europea. La Directiva 2006 busca consolidar un mercado único de servicios. El marco jurídico se basa en la libertad de establecimiento y prestación de servicios, que puede ser limitada excepcionalmente. En ausencia de criterios delimitadores, se requiere una mera comunicación previa o declaración responsable del prestador.

La Ley 17/2009 fija un marco regulatorio para la libertad de establecimiento, suprimiendo barreras. Frente a la intervención administrativa previa, se implanta un control a posteriori mediante principios generales y nuevos medios de intervención. Se establece el principio general de no sujeción al régimen de autorización administrativa.

La Ley 17/2009 regula la declaración responsable y la comunicación previa (arts. 3 y 7). La Ley 25/2009 modifica la Ley 30/1992 para adaptarla a esta nueva fórmula de intervención.

La declaración responsable es un documento en el que el titular de una actividad declara que cumple los requisitos, dispone de la documentación y se compromete a mantener su cumplimiento. La comunicación previa es un documento en el que los interesados informan a la Administración de sus datos y requisitos para el ejercicio de un derecho o inicio de una actividad.

Estos actos son de naturaleza privada, no administrativa, y habilitan para el ejercicio de un derecho sin confirmación administrativa. Sustituyen a los actos autorizatorios tradicionales. Este modelo de control a posteriori exige facultades de comprobación, verificación, investigación e inspección para asegurar el cumplimiento de la legalidad.

La Sanción Administrativa

Es un acto administrativo que corrige la conducta de un sujeto, tipificada legalmente como infracción administrativa.

La Coacción Administrativa

Es una prerrogativa de la Administración para imponer y ejecutar el contenido de sus actos incumplidos por el administrado.

Actividad Administrativa de Policía

Es la modalidad más característica de la actividad de inspección administrativa, una función pública que no puede vulnerar las libertades públicas y derechos fundamentales. Los funcionarios encargados de la inspección están vinculados por el derecho a la inviolabilidad del domicilio, requiriendo consentimiento del titular o autorización judicial para la entrada.

La policía administrativa abarca diversas manifestaciones de la actividad y competencias administrativas, como la policía urbanística, de seguridad, de medio ambiente, etc.

La potestad de inspección es una actividad administrativa ordinaria de intervención, limitadora de derechos, para determinar la adecuación al ordenamiento jurídico. Los actos de inspección son instrumentales y preparatorios de decisiones administrativas posteriores.

La actividad de inspección está sujeta al principio de legalidad en su vertiente de vinculación positiva, requiriendo cobertura legal.

Deberes del Administrado

El inspeccionado debe suministrar información y facilitar la comprobación, de acuerdo con los principios de proporcionalidad y congruencia. El incumplimiento de estos deberes puede ser tipificado como infracción administrativa.

Derechos del Administrado

El sujeto inspeccionado tiene:

• Derecho de intervención, presencia y representación en las actuaciones de supervisión.
• Derecho a ser informado sobre las reglas, contenido y efectos de las diligencias de comprobación.
• Derecho a ser tratado con respeto, deferencia, cortesía y consideración.
• Derecho a reclamar la identificación y acreditación de los inspectores.
• Derecho a la presentación de argumentos y aportación documental.