Orígenes y Evolución del Sistema de Protección Social en España

Orígenes de los Sistemas de Protección Social en España

1. Antecedentes: El Despotismo Ilustrado

El despotismo ilustrado se da a finales del siglo XVIII, cuando no existe una estructura asistencial estatal. En este siglo, nos encontramos con un complejo sistema caritativo:

• Establecimientos religiosos.
• Asociaciones caritativas.
• Sistema de hospitales (tratamiento y asilo).
• Red de protección de gremios y corporaciones.

Este sistema era financiado, en general, por obispados, monasterios y conventos, rentas de capitales gestionados por patronatos, y limosnas, donaciones, legados píos, etc. Este sistema caritativo empieza a colapsar por problemas de financiación, al no poder mantener el “contrato social con los pobres”.

Las razones y hechos principales que colapsan la estructura asistencial caritativa son:

• Persistencia de la crisis de finales del siglo XVIII.
• Disminución de las limosnas.
• Obligación de la Iglesia de atender la amortización de la deuda.
• Inicio de los procesos desamortizadores (Decreto 19/9/1798: dispuso la venta de todos los bienes raíces pertenecientes a hospicios, casas de misericordia, de reclusión y expósitos, cofradías, obras pías y patronatos legos).

Además, la corriente moralista dominante, que basaba la pobreza en las ideas de piedad y virtud, fue cediendo a una nueva corriente: mendigos y pobres son una clase contraria al trabajo, cómplices de delitos y contrarios a la educación.

Por otro lado, se desarrolla una tendencia mercantilista, que trata de convertir a los pobres y mendigos en súbditos productivos. Francisco Cabarrús es un exponente de estas posiciones (Memoria de los Montes Píos). Cuestionaba las instituciones de beneficencia (asilos y hospicios) proponiendo la inserción de estas instituciones con los trabajos públicos: construcción de canales y carreteras.

Por su parte, los ilustrados deseaban eliminar el riesgo social que suponía:

• La ociosidad.
• Heterodoxia de costumbres.
• Abandono del trabajo.

Respecto a la red asistencial de beneficencia en 1787, Andalucía (191 en total) y Castilla-León (239 en total) eran las que tenían mayor número de establecimientos (hospitales, hospicios, casas de expósitos), y la que menos, Ceuta y Orán con 2 hospitales solo, seguida de Aragón (13 en total).

Hay tres cambios que introducen los ilustrados en las instituciones asistenciales con una idea de pensamiento liberal y filantropía:

a. Hospitales

• Concentración en hospitales generales de gestión estatal.
• Búsqueda de una gestión más eficaz.
• Desplazamiento de la Iglesia en su administración.

b. Cofradías Religiosas

• Defendían la creación de sociedades de socorros laicos.
• Apuestan por la supresión de las hermandades y cofradías gremiales.

c. Hermandades de Socorro

• Fueron un antecedente de las sociedades de socorros mutuos.
• Son asociaciones voluntarias (30-70 miembros) de áreas urbanas.
• Integradas por menestrales y artesanos.
• Pagaban una cuota mensual.
• Asistencia: enfermedad, muerte, etc.

2. Leyes de Beneficencia

La nueva “política asistencial” exigía:

• Obtener para el Estado la administración de los establecimientos benéficos, con la consiguiente pérdida de su autonomía anterior.
• Que el Estado dictara leyes desamortizadoras:
  • 1798: Desamortización de Godoy.
  • 1836: Desamortización de Mendizábal.
  • 1855: Desamortización civil de Madoz.
• Reconvertir el viejo aparato asistencial, dando nuevas bases a la beneficencia: se ligó miseria y pauperismo con la “cuestión obrera”.
• Enfocar la asistencia social desde la perspectiva del mercado de trabajo.
• Buscar compromisos para asegurar la paz social.

En definitiva, el trabajador veía cómo sus modos tradicionales de vida cambiaban por efecto del nuevo orden económico. A lo largo del siglo XIX, los trabajadores y los poderes públicos generaron instituciones para limitar la pobreza, como:

• Asociaciones y círculos filantrópicos.
• Sociedades de socorros mutuos.
• Montes de piedad.
• Cajas de ahorro.
• Sindicatos.
• Organizaciones obreras.

Los fundamentos legales de este sistema de acción social, establecidos tras la revolución liberal, bajo el reinado de Isabel II (1833-1886), dan lugar a un proceso de constitución del nuevo Estado. Los precedentes de las leyes de beneficencia son la Constitución de 1812, que reclama para el Estado la asunción y el control de la asistencia social, y el Trienio Liberal (1820-1823), con la Ley de Beneficencia de 1822.

El desarrollo de este sistema de acción social comienza con el Decreto de 1836, que reestablece la Ley de 1822. Más tarde, entre 1840 y 1850, la normativa asienta el nuevo sistema. Por ejemplo, la ley del 9 de mayo de 1845, conocida como ley de “vagos”, aporta una nueva definición de la tipología de la vagancia y propone la reclusión en talleres para los denominados “simplemente vagos” y la reclusión en penales (de 2 a 4 años) para los “vagos con circunstancias agravantes”. En 1847 se crea la Dirección General de Beneficencia y en 1855 la Ley de Sanidad.

De la Ley General de Beneficencia y su Reglamento de 1852, destaca su carácter público, ya que el sector privado tenía un papel marginal. Con un organigrama dependiente de la administración provincial y local, el Ministerio de Gobernación asumía las competencias sobre el sistema. También destaca su carácter centralista y jerarquizado, con destinatarios no solo los pobres, sino la mayoría de las clases populares, asegurándoles:

• Servicios elementales de orden.
• Abastecimiento.
• Sanidad.
• Enseñanza y moralización.

En el periodo 1859-1864 no aumentan las actuaciones de la red asistencial de beneficencia pública (de 883 establecimientos en 1859 a 973 en 1864). Sin embargo, la población atendida fue disminuyendo, así como tampoco aumentan los centros para la red asistencial de beneficencia pública para la infancia pobre.

3. Cooperativismo, Mutualismo y Proteccionismo

El derecho de asociación era una reivindicación tradicional de los trabajadores en el mundo occidental en el siglo XIX. En este momento se luchaba por unos derechos mínimos de sufragio, reunión, asociación, etc. El asociacionismo español del siglo XIX gira en torno a tres ejes:

• Cooperativismo: de producción, consumo, crédito o de carácter mixto.
• Sociedades de resistencia: forma embrionaria de contestación obrera, de lucha política y sindical.
• Mutualismo: sociedades de socorros mutuos, entidades primarias de mutualidad y previsión popular.

Son soluciones intermedias entre la beneficencia y la previsión organizada en el siglo XX para problemas emergentes. La normativa asociativa, es decir, los movimientos sociales, se desarrolla en torno a la libertad de asociación (Real Orden de 1839) y el derecho de asociación de 1869.

Fases del tratamiento legal asociativo:

1ª Etapa

• Trabas de moderados y progresistas al fenómeno asociativo.
• Carácter local de las sociedades de socorros mutuos.
• Sometimiento de las asociaciones al consentimiento del Estado.
• Lucha abierta contra las sociedades de resistencia.

2ª Etapa

• Libertad asociativa reconocida en la Constitución de 1869 (derecho a reunirse pacíficamente y de asociarse para todos los fines de la vida humana que no sean contrarios a la moral pública).
• Desarrollo del asociacionismo durante el Sexenio (1868-1874).

3ª Etapa

• Tras el Golpe de Pavía (1874) se prohiben las asociaciones y reuniones políticas que atenten “contra la propiedad, contra la familia y demás bases sociales”.
• En 1875 se autorizan las sociedades científicas, recreativas, literarias o benéficas.
• La Constitución de 1876 recoge el derecho a “asociarse para los fines de la vida humana”.
• Ley de Asociaciones de 1887: tuvo estabilidad y larga vigencia, y detalla las normas a las que debe sujetarse cualquier asociación (constitución, disolución, modificaciones, contabilidad, balances, libro de registro y reuniones).
• Ejemplo: en 1888 se constituyó la Unión General de Trabajadores (UGT).

4. La Previsión Institucionalizada: El Instituto de Reformas Sociales

El pauperismo se va resolviendo (Hatzfeld):

• Afianzamiento de políticas sociales.
• Gestionando la reproducción de la fuerza de trabajo.
• Desarrollando la “seguridad social”.

En España se pasa del concepto de asistencia de mediados del siglo XIX, al de previsión, que fue el paradigma de las políticas sociales de finales del siglo XIX y principios del XX. Se produce un cambio de actitud en el papel del Estado, con el proceso de intervencionismo legal en las cuestiones sociales y el desarrollo de normas e instituciones laborales. El intervencionismo se inicia con la Comisión de Reformas Sociales (1883) y se institucionaliza con la creación del Ministerio de Trabajo (1920). En esta época se culmina el proceso de reforma social del Estado liberal al Estado de Bienestar.

La previsión y la seguridad sociales pretendían atajar el problema social en sus raíces, reorientando la asistencia social y manteniendo la renta de los trabajadores ante:

• Riesgos asociados al trabajo.
• Enfermedad.
• Vejez.

Comisión de Reformas Sociales (1883):

• De carácter nacional, crea comisiones en todas las regiones y provincias.
• Estudia la problemática para la mejora de las clases obreras (agrarias e industriales).
• Su precedente era el sistema de legislación laboral y previsión social alemán.
• Genera una base de información sobre la cuestión social en España.
• Se constituyen comisiones provinciales y locales para recabar información.
• Se inicia en 1886 y a partir de 1889 empieza a publicar resultados (5 volúmenes).
• Empieza a incorporarse el concepto de solidaridad: el socorro es una cuestión de derecho, no de caridad.

Se crea la previsión social y la seguridad social: la solidaridad colectiva es superior a la responsabilidad individual en materia de riesgos laborales. Se incorporan las primeras leyes sociales modernas:

• De accidentes de trabajo (1900).
• Regulación del trabajo de mujeres y niños.
• Reglamentación de jornada de trabajo y la huelga.
• Organismos para gestionar la reforma:
  • Instituto de Reformas Sociales (1903).
  • Instituto Nacional de Previsión (1908).

Esquema recordatorio modelos S. XIX y XX

1. Caridad Estamental (Antiguo Régimen)
2. Beneficencia liberal (pasa a sistema moderno de beneficencia) = rebautizado Asistencia Social
3. Previsión Social (sistema contributivo asegurador) = Sistema de Seguridad Social
4. Protección Social:
   • Asistencia Social
   • Seguridad Social

Paso de la beneficencia a la previsión social:

• Debates políticos e intelectuales sobre la ‘Cuestión social’.
• Comisión de Reformas Sociales (1883).
• Instituto de Reformas Sociales (1903):
  • Diseña la institución de gestión de seguros sociales.
  • Promueve normas de previsión y seguros.
• Ley de 1908:
  • Creación del Instituto de Previsión Social: centro de referencia del sistema de previsión social.
  • Define la relación del INP con otras instituciones de fines análogos: caso Cajas de Ahorro.
• Ley de 1880 de Cajas de Ahorro:
  • Modelo de sociedad fundacional.
  • Entidades de beneficencia.

La Articulación del Estado de Bienestar

1. Orígenes del Estado de Bienestar

El término Estado de Bienestar se acuña a finales de la década de 1920 y principios de la década de 1930. Tiene distintas expresiones:

• New Deal (EEUU).
• Welfare State (Suecia, Reino Unido), se generaliza después de la II Guerra Mundial.

Hay muchas formas de definir el concepto de Estado de Bienestar, entre ellas:

• Políticas sociales para la protección del trabajador.
• Estado proveedor de ciertos servicios o garantías sociales.
• Conjunto de programas de redistribución de la renta.
• Conjunto de instituciones estatales que garantizan una serie de derechos sociales.
• Estado providencia (como extensión del estado protector).
• Políticas económicas keynesianas instauradas desde la posguerra.

El Estado Keynesiano de Bienestar es un modelo basado en el sistema de producción en masa y la sociedad de consumo en masa, con intervención del Estado en:

• Política económica.
• Creación de infraestructuras.
• Política social de redistribución de la renta.
• Creación de servicios de carácter universal.
• Sistema de concertación social entre trabajadores y empresarios.
• Modelo de división internacional del trabajo basado en el mercado libre.

Los instrumentos de intervención son:

• Política monetaria.
• Aumento de las inversiones públicas.
• Política fiscal.
• Políticas económicas, sociales y culturales.

Según Rodríguez Cabrero (1997), España tiene un tipo de Estado de Bienestar latino, con implantación tardía y modernización tardía.

2. Los Logros de la II República

• 1900: Ley de accidentes de trabajo.
• 1903: Instituto de Reformas Sociales.
• 1904: Instrucción General de Sanidad Pública.
• 1904: Conferencia de Previsión Popular:
  • Invitación a las Cajas de Ahorro.
  • Crear Caja Nacional Seguro Popular.
  • Definir nueva relación con las CA: servicio interprovincial de transferencias.
  • Debates CA en la colaboración con INP entre la visión tradicional y la de nuevo cuño, de seguro de pensiones.
  • Proyecto de creación Instituto Nacional Previsión.
• 1914: Debates conferencia:
  • Sobre el régimen de libertad subsidiada.
  • Idea del nuevo Retiro Obrero Obligatorio (ROO).
  • Participación CA desarrollo ley de casas baratas (1911).
  • Colaboración en actividades de fomento ahorro: libretas ahorro infantil, sellos de ahorro.
• 1908: Instituto Nacional de Previsión:
  • Institucionalización de la reforma social.
  • Preparación de la legislación laboral.
  • Cuidado de la ejecución normativa.
  • Desarrollo del bienestar de las clases trabajadoras.
  • Los seguros eran voluntarios y subsidiados por el Gobierno.
• 1909: Régimen de libertad subsidiada:
  • Forma de previsión social a trabajadores asalariados.
  • Se trata de un seguro voluntario (modelo belga).
• 1917: Conferencia técnico-social para la implantación de los seguros sociales:
  • Apuesta por los seguros sociales obligatorios.
  • Implantación de éstos por etapas. Por ejemplo: en 1919 el Retiro Obrero Obligatorio para trabajadores industriales.
  • Subsidiación a las sociedades de ayuda mutua que ofrecieran seguros de desempleo y de maternidad.
• 1919: Intensificación de los retiros obreros:
  • Seguro social obligatorio (ROO).
  • Dirección General de Beneficencia.
• 1920: Creación del Ministerio de Trabajo.
• 1922: Conferencia Nacional de Seguros de Enfermedad, Invalidez y Maternidad (celebrada en Barcelona): apuesta por los seguros obligatorios (enfermedad, invalidez y maternidad). Aclaración: en 1942 se estableció el seguro obrero de enfermedad obligatorio. Ley accidentes de trabajo de 1922, da al INP:
  • Fomento seguro mutuo de accidente de trabajo.
  • Administración del fondo especial de garantía.
• 1929: Establecimiento del Seguro Obligatorio de Maternidad.
• 1931: Constitución de 9 de diciembre:
  • El Estado prestará asistencia a los enfermos y ancianos.
  • Protección a la maternidad y a la infancia.
  • Seguros sociales: de enfermedad, accidente, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte.
• 1932: Proyecto de Seguro Obligatorio unificado.
• 1934: Dirección General de Beneficencia y Asistencia Social.

3. La Dictadura Franquista

• 1936 (Guerra Civil): Reorganización de los establecimientos benéfico-sociales, gestionados por las Juntas Provinciales de Beneficencia.
• 1937: Regula el auxilio de invierno (obra benéfica de Falange, mediante comedores, con el objetivo real de conseguir ayudas económicas).
• 1938: Creación de Auxilio Social de Falange: fundaron establecimientos donde se atendían a indigentes y convalecientes, y a huérfanos menores de 18 años. También crearon instituciones de asistencia a embarazadas y parturientas.
• 1942: Creación del Seguro Obligatorio de Enfermedad (coberturas en enfermedad y maternidad), gestionado por el Instituto Nacional de Previsión (a través de la aseguradora Caja Nacional de Seguro) y Praxis (empresas privadas).
• 1947: Creación del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI): se abandona el régimen de capitalización (Retiro Obrero: 1919) y se adopta un sistema de reparto del capital de cobertura, financiado por cuotas del empresario, subvenciones del Estado y solidaridad intergeneracional. Aparecen las pensiones fijas para los trabajadores >65 años con ingresos inferiores a un determinado umbral.
• 1960: Fondo Nacional de Asistencia Social (FONAS): mejora de las condiciones de vida de la población, sostenimiento de los establecimientos de beneficencia general. Se establece un Patronato, encargado de proponer las normas generales del FONAS.
• 1963: Ley de Bases de la Seguridad Social (modelo unitario de protección social, sistema de reparto -solidaridad intergeneracional- y de gestión pública -participación financiera del Estado-). Establece unas prestaciones complementarias, que llama Servicios Sociales: prestaciones dispensadas por la acción protectora de la SS, aplicables a todas las personas del sistema, acceso reconocido por el órgano administrativo competente, pero limitadas, puesto que están condicionadas a la existencia de recursos financieros del sistema. Amplio contenido: higiene y seguridad del trabajo; medicina preventiva; recuperación y rehabilitación de inválidos y un régimen complementario de Asistencia Social, complementario de las prestaciones de SS y dirigido a paliar estados de necesidad de las personas.
• 1967: Concreción de las ayudas de Asistencia Social del Régimen General de SS (otorgadas por el Instituto Nacional de Previsión -auxilios económicos para los supuestos de pérdida de salarios y asistencia sanitaria de carácter excepcional- y por cada Mutualidad Laboral).

4. Constitución del Estado de Bienestar Durante la Etapa Democrática

La Constitución de 1978 diseña un nuevo Sistema de Seguridad Social para todos los ciudadanos y, a partir de entonces, las Comunidades Autónomas asumen la Asistencia Social. También en 1978 se crea el INSERSO y cobran mayor relevancia los Servicios Sociales (Art. 50 CE): sistema de servicios sociales para atender los problemas de la tercera edad en materias de salud, vivienda, cultura y ocio (Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales).

“Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.” Art. 50 CE

Respecto a las huelgas en España entre 1978 y 2013, 2012 es un año importante: se convocan todos los sindicatos contra la 7ª reforma laboral y contra las políticas de ajuste del Gobierno. La del 14 de noviembre se considera la primera huelga internacional del siglo XXI y la primera Huelga General Europea.

A partir de 1985 aparece el término protección social, utilizado por el legislador referido a algún tipo de protección de carácter público. En 1986, la Ley 46/1985 de Presupuesto del Estado regula el régimen de clases pasivas del Estado, el sistema de Seguridad Social, los sistemas de los Entes Territoriales, MUFACE (Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado), ISFAS (Instituto Social de las Fuerzas Armadas), etc., mutualidades, montepíos o entidades de previsión social, y organismos autónomos o entes territoriales.

En 1995, los Pactos de Toledo analizan los problemas estructurales del sistema de seguridad social y las principales reformas que deben acometerse. Su objetivo es garantizar la viabilidad financiera de la Seguridad Social (sistema de reparto y solidaridad intergeneracional, universaliza asistencia sanitaria, servicios sociales, prestaciones familiares, rentas básicas de compensación -prestaciones de naturaleza no contributiva-, permite el acceso libre a niveles de cobertura superiores).

Recomendaciones de los Pactos de Toledo:

1. Separación y clarificación de las fuentes de financiación.
2. Constitución de reservas (fondos de equilibrio).
3. Mejora de las bases de cotización.
4. Financiación de los regímenes especiales.
5. Mejora de los mecanismos de recaudación y lucha contra la economía irregular.
6. Simplificación e integración de regímenes especiales.
7. Integración de la gestión (Afiliación, Recaudación y Prestaciones).
8. Evolución de las cotizaciones (reducirlas, prioridad en trabajadores con baja cualificación y sectores intensivos en mano de obra).
9. Sobre la equidad y el carácter contributivo del sistema.
10. Edad de jubilación (65 años, ahora 67 años).
11. Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones (revalorización automática en función del IPC).
12. Reforzamiento del principio de solidaridad.
13. Mejora de la gestión.
14. Sistema complementario (potenciar la previsión social).
15. Análisis y seguimiento de la evolución del sistema (cada cinco años).

5. La Destrucción del Estado de Bienestar: Evidencias Presentes y Retos de Futuro

La crisis del Estado de Bienestar se debe a razones:

• Económicas:
  • Globalización económica.
  • Falta de liquidez del Estado.
• Ideológicas y culturales:
  • Pensamiento neoliberal.
  • Extensión del individualismo.
• Sociodemográficas:
  • Caída de la natalidad.
  • Incremento de la esperanza media de vida.
  • Envejecimiento.
• Organizativas:
  • Saturación de los mercados e influencia de las nuevas tecnologías.
  • Tercerización de los sectores productivos.
• Políticas:
  • Pensamiento neoliberal.
  • Propuestas de adelgazamiento del Estado.
  • Adelgazamiento de la Administración.
• Fiscales y financieras:
  • El gran peso de los servicios sociales.
  • Políticas fiscales inadecuadas.
• Globalización:
  • Ha debilitado el papel de los Estados.
  • El Estado ha perdido poder ante el mercado libre.

Medidas de reforma del Estado de Bienestar:

1. Mayor control del gasto público.
2. Flexibilización del mercado laboral.
3. Control de la inflación.
4. Privatización de las empresas públicas.

Los retos del Estado de Bienestar hoy son:

• Mantener la cohesión social.
• Proteger a colectivos sociales vulnerables.
• Evitar la desigualdad social.
• Garantizar la redistribución de recursos.
• Impulsar la justicia social.
• Asegurar la equidad fiscal.