Fundamentos del Urbanismo y Régimen Jurídico de la Propiedad del Suelo en España

Urbanismo y Derecho de Propiedad del Suelo

Concepto de Urbanismo

El urbanismo es el conjunto de reglas y técnicas jurídicas y extrajurídicas que tiende a garantizar la ordenación y el desarrollo presente y futuro de los espacios físicos, de forma que esta se aproxime lo más posible a un modelo ideal predefinido.

Derecho de Propiedad del Suelo: Régimen Estatutario

El Derecho de Propiedad del Suelo tiene un carácter estatutario. Constituye el estatuto básico de los ciudadanos y de los propietarios, estableciendo derechos y obligaciones en relación con la propiedad inmobiliaria privada. El Código Civil define la propiedad en relación con las facultades del propietario como "el derecho a gozar y disponer...". La Ley del Suelo establece el estatuto urbanístico de la propiedad del suelo. El régimen urbanístico resulta de la vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

Carácter Estatutario según el TRLS/08

Según el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 (TRLS/08), se establecen los siguientes aspectos del carácter estatutario:

• Son funciones públicas.
• El interés general preside la ordenación y definición del uso del territorio y el suelo.
• El destino del suelo, determinado a través de la ordenación urbanística y territorial, es el que determina las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo.

El Derecho de Propiedad desde el Punto de Vista Urbanístico

Derechos del Propietario

Los derechos del propietario incluyen:

• Acceso a información sobre ordenación territorial, urbanística y evaluación ambiental.
• Obtener copia o certificación de disposiciones o actos aprobados.
• Información urbanística.
• Participar en la elaboración y aprobación de instrumentos de ordenación o ejecución y obtener respuesta motivada.
• Ejercicio de la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación urbanística.

En cuanto a la iniciativa privada, se prevé el respeto de las peculiaridades o excepciones que la legislación urbanística establezca a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.

Facultades del Derecho de Propiedad del Suelo (Art. 8 TRLS)

Las facultades del derecho de propiedad del suelo vienen relacionadas en el artículo 8 del TRLS. Los derechos se configuran con carácter genérico: derecho a usar, disfrutar, explotar y disponer, según su estado, clasificación, características, objeto y destino. Estas facultades se esquematizan en:

• Derecho a realizar instalaciones conforme a la naturaleza del suelo.
• Derecho a edificar.
• Derecho a participar en la ejecución de actuaciones de transformación urbanística.
• Derecho a repartir equitativa y proporcionalmente los beneficios y cargas derivados de dicha transformación.

Estas facultades se ejercitarán conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga el suelo en cada momento, de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las características y situación del bien. Esta disposición hace referencia a la clasificación del suelo, que define dos situaciones básicas del suelo (conforme a su naturaleza): suelo rural y suelo urbanizado.

Facultades Urbanísticas

Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad del suelo incluyen:

• Realizar los usos y obras que permita la propia naturaleza del bien.
• Edificar y usar el suelo y la edificación resultante.
• Derecho a la equidistribución de beneficios y cargas.
• Facultad de disposición, siempre que su ejercicio sea compatible con la función social de la propiedad.

Contenido Urbanístico del Derecho de Propiedad del Suelo

El contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo implica los siguientes deberes:

• Dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística.
• Conservarlo en las condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad universal y ornato legalmente exigibles.
• Realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación.
• Edificar en plazo, tratándose de suelo urbanizado con aprovechamiento urbanístico atribuido.
• Participar en los deberes legales de la promoción de actuaciones de urbanización, ya sea de nueva urbanización o de reforma o renovación de la existente.

Principios que Rigen en la Propiedad Urbana

No Indemnización por la Ordenación Urbanística de Carácter General

Como regla general, la ordenación urbanística no confiere derecho a indemnización por las limitaciones o deberes que impone, salvo en supuestos tasados. Las plusvalías generadas por el planeamiento no son, en principio, indemnizables si no se materializan.

Reglas Relativas a los Instrumentos de Planeamiento

Se establecen las siguientes reglas:

1. Exigir que los instrumentos de ordenación cumplan determinados requerimientos para hacer efectivos los deberes y derechos de los ciudadanos, mediante el establecimiento de determinadas directivas materiales que condicionan el ejercicio de la potestad de planeamiento. Estos instrumentos han de:
   • Contemplar suelo suficiente para la satisfacción de las necesidades sociales que justifican la transformación urbanística, preservando el suelo restante que no resulte necesario para ello.
   • Destinar suelo suficiente y adecuado para usos productivos y residenciales.
   • Atender en la ordenación de los usos del suelo a los principios de accesibilidad universal, movilidad y eficiencia energética.
2. La función pública de ordenación urbanística se declara no susceptible de transacción.
3. La legislación básica estatal impone determinadas reglas básicas en relación con la elaboración, aprobación y gestión de los instrumentos de ordenación urbanística. Esta es una actividad pública que genera a los propietarios del suelo importantes plusvalías que deben retornar a la comunidad, aunque sea solo parcialmente. La recuperación a favor de la ciudad se realizará en base a un modelo legalmente establecido, amparado en los principios generales de:
   • Participación pública en el planeamiento y la gestión.
   • Afectación de las plusvalías al pago de los gastos de la urbanización.
   • Distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento.

Supuestos que Dan Derecho a Indemnización

Dan derecho a indemnización los siguientes supuestos:

• La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización o de la participación de los propietarios en ella, impuesta por la Administración.
• La imposición de vinculaciones o limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o del uso que no sea susceptible de distribución equitativa entre los afectados.
• La modificación o extinción de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinada por un cambio sobrevenido de la ordenación, siempre que no medie incumplimiento del titular.
• La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, salvo dolo, culpa o negligencia graves imputables al interesado.
• La demora injustificada en el otorgamiento de las licencias o títulos habilitantes, salvo dolo, culpa o negligencia graves del afectado.
• La denegación improcedente de los títulos habilitantes, con la misma excepción que la anterior.

La Ordenación del Territorio

Factores Clave y Competencias

La base de la ordenación urbanística del territorio descansa en dos factores a tener en cuenta:

• Las competencias autonómicas en materia de urbanismo (legales y reglamentarias).
• Las competencias municipales a la hora de aprobar los planeamientos de ordenación y desarrollo del suelo.

Instrumentos Urbanísticos en la Comunidad de Madrid

Sentadas las bases anteriores, existen dos tipos de instrumentos urbanísticos en la Comunidad de Madrid:

• Instrumentos de Ordenación del terreno: Planes Generales y Planes de Sectorización.
• Instrumentos de Desarrollo del mismo: Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle.

Clases de Suelos (Según Ley 9/2001 de la Comunidad de Madrid)

Según el régimen jurídico establecido en la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, se distinguen las siguientes clases de suelo:

Suelo Urbano

Se considera suelo urbano:

• Los solares (terrenos aptos para la edificación que cuenten con todos los servicios urbanísticos básicos o estén incluidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie edificable).
• Aquellos terrenos que, aun sin ser solares, su grado de urbanización es suficiente para permitir su edificación o ya cuentan con urbanización idónea para su construcción o edificación.
• Los que estén ocupados por edificación en, al menos, las dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, según la ordenación que el planeamiento establezca.
• Los que estén urbanizados en ejecución del planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones.

Suelo Urbano Consolidado

Es aquel integrado por los solares y demás parcelas que, por su grado de urbanización efectiva y real, puedan adquirir la condición de solar mediante obras accesorias y de escasa entidad.

Suelo Urbano No Consolidado

Integrado por la restante superficie de suelo urbano que precisa de ejecución de obras de urbanización para alcanzar la condición de solar, incluidas las actuaciones de reforma interior, renovación urbana o mejora urbana, que requieran de la distribución equitativa de cargas y beneficios.

Suelo No Urbanizable

Es el tipo de suelo que debe quedar al margen del proceso urbanístico por sus características o valores. Se considera suelo no urbanizable (o suelo rústico) y, dentro de este, el suelo protegido:

• Los terrenos sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación urbanística (por sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales, culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público).
• Los terrenos que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales.

Suelo Urbanizable

Por exclusión, comprende el resto del territorio que no es ni urbano ni no urbanizable. Es el suelo susceptible de ser urbanizado.

Suelo Urbanizable Sectorizado

Es aquel para el cual el planeamiento general prevé su transformación en suelo urbano, dividiéndolo en recintos menores denominados sectores para su desarrollo mediante Planes Parciales.

Suelo Urbanizable No Sectorizado

Es el resto de terreno adscrito a la clase de suelo urbanizable, que queda como reserva para futuras expansiones urbanas en caso de agotarse el suelo urbanizable sectorizado o cuando las necesidades de crecimiento así lo justifiquen, y que requerirá de un Plan de Sectorización previo a su desarrollo.

Derechos y Obligaciones de los Propietarios en la Comunidad de Madrid

Derechos Generales para Todos los Suelos

• Suelo urbano: Los propietarios adquieren el derecho a edificar, una vez cumplidos los deberes legales.
• Suelo urbanizable: Los propietarios tienen el derecho a instar la transformación del terreno para alcanzar el derecho a edificar, participando en la actuación de transformación.
• Suelo no urbanizable: Los propietarios tienen los mismos derechos que hasta el momento, como la explotación agrícola, ganadera o de cualquier otro tipo, siempre que sea compatible con su calificación rústica y la normativa aplicable.

Obligaciones en Suelo Urbano

Los propietarios de suelo urbano tienen las siguientes obligaciones:

• Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo que necesite para redes generales y locales: viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas.
• Ceder suelo para redes supramunicipales, en las mismas condiciones que antes, si así lo establece el planeamiento.
• Ceder a la Administración el suelo correspondiente al 10% del aprovechamiento urbanístico del ámbito o sector, destinado a la configuración de los patrimonios públicos de suelo. Este suelo se utiliza para generar reservas con las que atender futuras operaciones urbanísticas o políticas de vivienda. En la Comunidad de Madrid, existe la posibilidad de que esta cesión se materialice en terreno o se sustituya por su equivalente en dinero en determinados supuestos.
• Distribuir equitativamente los beneficios y cargas derivados del proceso de transformación urbanística, para equilibrar y compensar a cada propietario según su aportación.
• Costear y, en su caso, ejecutar las obras de urbanización necesarias para que los terrenos alcancen la condición de solar, o bien llevar a cabo ellos mismos esos trabajos si actúan mediante sistemas de compensación o concierto.
• Edificar los solares resultantes en el plazo que establezca el planeamiento o, en su defecto, la legislación urbanística.

Obligaciones en Suelo Urbanizable

Los propietarios de suelo urbanizable tienen las siguientes obligaciones:

• En suelo urbanizable no sectorizado, promover la sectorización a partir de la elaboración del Plan de Sectorización, cuya aprobación supondrá la adscripción de los terrenos al régimen urbanístico del suelo urbanizable sectorizado.
• Una vez que el suelo es urbanizable sectorizado (o desde el inicio si ya lo era), deben promover su transformación en suelo urbano, desarrollando y ejecutando el planeamiento correspondiente (Plan Parcial).
• Ejecutar y ceder a las Administraciones públicas que corresponda las obras de urbanización interiores al sector y, en su caso, las obras exteriores necesarias para la debida conexión de éste con las redes supramunicipales de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos municipales.
• Cumplir con las cesiones de suelo y aprovechamiento y el resto de deberes análogos a los del suelo urbano no consolidado.

Planeamiento Urbanístico

Definición y Misión

El planeamiento urbanístico consiste en el diseño del futuro desarrollo del municipio a través de la determinación de enclaves residenciales, industriales, dotacionales, etc. Esto se realiza mediante la división del territorio en áreas más pequeñas (como unidades de ejecución o ámbitos de actuación, por ejemplo, en la Comunidad de Madrid). Su misión es la transformación ordenada de la realidad física de un área territorial, generalmente de ámbito municipal.

Instrumentos de Ordenación Urbanística

Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU)

Afectan a la totalidad del término municipal, incluyendo suelo urbano, urbanizable y no urbanizable. Su objetivo principal es la ordenación integral del territorio, partiendo de la clasificación del suelo. Para ello, establecen las determinaciones estructurantes, que son las premisas necesarias para llevar a cabo la ejecución del planeamiento y definir el modelo de ocupación, utilización y preservación del suelo. Estas incluyen:

• La clasificación del suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable, y las categorías dentro de cada clase.
• La definición de los elementos estructurantes del sistema de redes públicas (comunicaciones, infraestructuras, equipamientos, espacios libres).
• La asignación de edificabilidad (volumen de metros cuadrados construibles) y usos globales a las diferentes zonas.
• El régimen de usos y protección para el suelo no urbanizable.

Planes de Sectorización

Afectan al suelo urbanizable no sectorizado. Son instrumentos que desarrollan el Plan General y establecen las determinaciones estructurantes para la transformación de estos terrenos, delimitando sectores para su posterior desarrollo mediante Planes Parciales.

Instrumentos de Desarrollo Urbanístico

Su misión es desarrollar y completar las determinaciones del planeamiento de ordenación (Plan General o Plan de Sectorización), sin contradecirlas. Establecen las determinaciones pormenorizadas, que detallan y concretan las determinaciones estructurantes para ámbitos específicos.

Plan Parcial

Se aplica al suelo urbanizable (sectorizado). Desarrolla el Plan General o el Plan de Sectorización para establecer la ordenación detallada de ámbitos o sectores concretos, incluyendo la definición de viales, zonas verdes, equipamientos, parcelación, tipologías edificatorias, etc. Puede incluir previsiones como la ampliación de infraestructuras o planes de emergencia y evacuación para el sector.

Plan Especial

Tiene finalidades diversas, como la definición, ampliación o protección de cualquier elemento integrante de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios. También se utilizan para la conservación, protección o rehabilitación del patrimonio histórico, cultural o natural, o para mejorar el uso de un suelo específico (por ejemplo, planes especiales de reforma interior en suelo urbano, planes de protección del medio ambiente, o para la implantación de dotaciones específicas).

Estudio de Detalle

Es un instrumento complementario que tiene por objeto definir o reajustar volúmenes edificables, señalar alineaciones y rasantes en manzanas o unidades urbanísticas concretas. No pueden alterar el destino del suelo, incrementar la edificabilidad asignada por el planeamiento superior, ni infringir las limitaciones establecidas en el Plan General, Plan Parcial o Plan Especial que desarrollan.

Catálogos de Bienes Protegidos

Son instrumentos que identifican y establecen medidas de protección para bienes específicos, no necesariamente el suelo en su conjunto. Normalmente se refieren a edificaciones con valor arquitectónico, histórico, cultural o elementos naturales singulares. La protección puede recaer sobre una edificación completa, una fachada, una escalera, un árbol singular, etc.