Los Estatutos de Autonomía en el Ordenamiento Jurídico Español

Definición y Naturaleza Jurídica

Según el artículo 147.1 de la Constitución Española (CE), “dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (CA) y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”:

• A pesar de su autonomía y aplicabilidad territorial, el Estatuto de Autonomía (EA), norma institucional básica en la CA, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre dentro de la Constitución y sus preceptos continuarán operativos al realizar la asunción de competencias por parte de la CA. Su techo y límite son la Constitución, incluso en los procesos de reforma, múltiples en los últimos años. No obstante, este precepto de sometimiento a la Constitución se ha desvirtuado en cantidad y calidad por el propio contenido de los Estatutos reformados al dar cabida a materias no reconducibles únicamente al artículo 147.2 de la Constitución.
• El Estatuto, como norma institucional básica, es la norma que establece la estructura organizativa básica de la CA. Pero, a pesar de esta caracterización, el Estatuto no es expresión de soberanía sino de autonomía, que hace referencia a un poder limitado.
• El principio de autonomía no se puede oponer al de unidad, sino que es precisamente dentro de este último donde alcanza su verdadero sentido. No se trata de dos ordenamientos jurídicos aislados, el del Estado y el de las Comunidades Autónomas (CCAA), sino un único ordenamiento: el derecho propio de las CCAA se integra dentro del ordenamiento jurídico español.

Elaboración del Estatuto de Autonomía

Como norma institucional básica de la CA, su contenido es acordado por la CA y los representantes del Estado. Es la norma superior del ordenamiento jurídico de la CA después de la Constitución. El artículo 146 CE establece el procedimiento general de elaboración de los Estatutos de Autonomía: “por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como Ley”, aunque sus previsiones deban ser completadas con las del artículo 151, utilizado para la elaboración de los Estatutos de las Comunidades Autónomas de autonomía plena: el Gobierno convoca a los Diputados y Senadores del territorio para que se constituyan en Asamblea y elaborar el Proyecto de EA. Es necesario el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros (Art. 151.2.1º CE). Aprobado el Proyecto, la Asamblea lo remite a la Comisión Constitucional del Congreso para la formulación definitiva (151.2.2º CE). Con referéndum favorable, se eleva a las Cortes. Aprobado, el Rey lo sancionará y publicará como ley (151.2.3º y 4º).

Reserva de Ley Orgánica (LO)

Conforme dispone el artículo 81.1 de la CE, “son las leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los estatutos de autonomía y las demás previstas en la Constitución”. En cuanto a la naturaleza jurídica de los EA, cabe indicar que se trata de una norma compleja y no debe confundirse con la LO que los aprueba:

• El EA se elabora con un procedimiento predeterminado (146 y 151.2 de la CE), antes de ser aprobado por las Cortes Generales mediante LO.
• Incluso no pueden ser reformados como Leyes Orgánicas ordinarias, sino mediante los procedimientos en ellos previstos (152.2 de la CE).
• El Estatuto es una norma superior a las leyes autonómicas (al igual que la Constitución respecto de las leyes del Estado): determina el órgano y el procedimiento a través del cual se aprobará una ley de la CA, así como las materias a que puede extenderse la actividad del legislador autonómico (STC 36/1981).

Contenido de los Estatutos

El apartado 2 del artículo 147 de la CE enumera los cuatro elementos obligatorios en los Estatutos:

1. La denominación de la Comunidad

Debe ser la que mejor corresponda a su identidad histórica. Se han adoptado denominaciones de ámbito geográfico ya acreditadas sin problemática especial, salvo en la Comunidad Valenciana: se pactó “Comunidad Valenciana” y no “País Valenciano” o “Reino de Valencia”. La división política y administrativa de España contempla diecisiete comunidades autónomas (por orden de precedencia: País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Comunidad Foral de Navarra, Extremadura, Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla y León), además de Ceuta y Melilla, cuyos Estatutos de Autonomía les otorgan el rango de ciudades autónomas. Pese a que Navarra se constituye como comunidad foral, el Tribunal Constitucional ha equiparado el estatus de Navarra al de las CCAA.

2. La delimitación de su territorio

La STC 99/1986 señala que la necesidad de que los Estatutos contengan la delimitación del territorio de la Comunidad supone “una específica garantía territorial mediante la cual los límites geográficos con los que se constituyó al nacer la CA, quedan consagrados en su norma institucional básica”. El criterio más común, seguido en casi todos los Estatutos, consiste en diferir la delimitación territorial a las dos entidades administrativas menores preexistentes: la Provincia y el Municipio.

3. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias

Por lo general, los Estatutos contemplan, en la organización institucional de la CA:

• Una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de todas las diversas zonas del territorio.
• Un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.
• Un Presidente, elegido por la Asamblea entre sus miembros y nombrado por el Rey.

Como señala el Tribunal Constitucional, las CCAA pueden crear, por Ley, otras instituciones de autogobierno, más allá de las previstas en los Estatutos, si lo juzgan necesario para su autogobierno: Consejos Consultivos, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas… Tampoco puede deducirse una reserva estatutaria absoluta para la Sede, por lo que puede diferirse a lo que disponga la Ley autonómica. A pesar de la mención, contenida en el art. 152.1 de la CE, del Tribunal Superior de Justicia de la CA, dicho órgano no forma parte de la Administración Autonómica: el Poder Judicial es único para todo el Estado. No se trata, pues, de un órgano de la CA sino de un órgano del Estado en la CA.

4. Las competencias asumidas

Se establecen dentro del marco fijado en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes. Por lo que respecta a las competencias asumidas, se acude al artículo 148.1 de la CE (competencias que pueden asumir las CCAA) y al 149.1 (competencias exclusivas del Estado). El artículo 148.2, con relación a las CCAA que accedieron a la autonomía vía art. 143.2 de la CE, establece que, transcurridos 5 años y mediante reforma de sus Estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco asumido por el art. 149. De acuerdo con ello y, conforme a los Pactos Autonómicos de 1992, en 1994 se reformaron, mediante LO, los Estatutos de 10 CCAA.

Según el artículo 149.3 de la CE: “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las CCAA, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA”. Por último, el traspaso de los servicios correspondientes a las competencias se llevará a cabo por medio de Decretos de Transferencias que, como señala el Tribunal Constitucional, no pueden atribuir ni reconocer competencias y, por tanto, no pueden modificar ni alterar el orden fijado por la CE y el Estatuto de Autonomía.

Reforma de los Estatutos

Los Estatutos regulan su propio mecanismo de reforma. La Constitución prevé dos procedimientos principales:

1. El procedimiento general: Para las CCAA que accedieron a la autonomía vía art. 143.2 CE, contenido en el 147.3: “la reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica”.
2. El procedimiento especial: Reservado a los Estatutos aprobados vía art. 151.1 y establecido en el 152.2: “una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes”.
3. Intervención compartida: En el procedimiento de reforma intervienen tanto el legislador autonómico como el estatal. Los Estatutos prevén una primera fase en la que el proyecto de reforma es elaborado por el legislador autonómico, que lo remite a las Cortes Generales para su aprobación por Ley Orgánica.
4. Iniciativa de reforma: No hay coincidencia en los diferentes Estatutos a la hora de fijar quiénes se reservan la iniciativa: unos la reservan al Gobierno de la Nación, otros a la Asamblea Legislativa, a los Ayuntamientos o a estos últimos cuando reúnan requisitos numéricos específicos.
5. Dualidad de procedimientos: Algunos Estatutos prevén dos procedimientos de reforma diferenciados: uno para el ámbito competencial y otro para el resto de los supuestos. Otros no realizan tal distinción. Desde 1991 se han realizado numerosas reformas en este sentido.