Distribución Territorial del Poder y el Estado Autonómico en la Constitución Española

La Organización Territorial del Estado

1. Conceptos básicos para la comprensión de la distribución territorial del poder

Desde una perspectiva político-territorial, podemos distinguir distintas formas de Estado: unitario, confederal, federal y autonómico. Para una mejor comprensión de cómo se articula el poder político en cada forma de Estado, es necesario acudir a los siguientes conceptos:

• Centralización: supone concentrar los poderes fundamentales de decisión en los órganos rectores del Estado y de su Administración. Sin embargo, para agilizar los servicios generales se suele acudir a la desconcentración, que consiste en delegar el poder de decisión en órganos jerárquicamente inferiores.
• Descentralización: implica distinguir entidades con personalidad propia e independientes, pudiendo ser descentralización funcional o territorial.
• El modelo constitucional: con la entrada en vigor de la Constitución de 1978, desaparece el Estado centralizado para dar paso a lo que se conoce como Estado autonómico, basado en el principio de descentralización política. Aparece así el concepto de autonomía como fórmula organizativa capaz de articular la unidad de España y la pluralidad de sus componentes.

2. El principio de autonomía y su relación con la soberanía

Aunque en la Grecia clásica autonomía y soberanía eran conceptos muy próximos, en la actualidad la autonomía es un poder político limitado que se reconoce en España a las comunidades autónomas, pero que descansa bajo el principio de unidad y supremacía del Estado.

3. Garantías de la autonomía

La autonomía reconocida a las comunidades autónomas está garantizada por tres vías fundamentales:

• Los procedimientos rígidos de reforma de la Constitución.
• El control de la constitucionalidad de las leyes por parte del Tribunal Constitucional.
• Los propios Estatutos de Autonomía.

4. El principio de unidad

Como fundamento y límite del principio de autonomía aparece el principio de unidad, que abarca varias facetas esenciales:

• Unidad territorial del Estado.
• Interés general del país.
• Igualdad de todos los ciudadanos en derechos y obligaciones.
• Unidad de mercado.

5. El principio de solidaridad

El principio de solidaridad se considera el punto de equilibrio entre el principio de autonomía y el principio de unidad. Conlleva que las decisiones del Estado y de las comunidades autónomas deben perseguir la satisfacción del interés general del país, de forma que en la actuación del uno y de las otras exista el deber de apoyo recíproco.

6. Los Estatutos de Autonomía: elaboración y reforma

Dado que a día de hoy parece que el mapa autonómico es definitivo, lo relevante no radica tanto en centrarse en los procedimientos iniciales de elaboración de los Estatutos de Autonomía, sino en su reforma. La reforma de los estatutos autonómicos debe realizarse conforme al procedimiento previsto en cada uno de ellos, existiendo requisitos comunes a todos:

• Aprobación por el Parlamento autonómico correspondiente.
• Aprobación por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.
• En algunos casos, se requiere además la celebración de un referéndum entre los electores de la comunidad autónoma concreta.

7. La nueva generación de Estatutos

En los últimos años se han reformado los estatutos de varias comunidades autónomas. Algunos de ellos han sido recurridos ante el Tribunal Constitucional por considerar que asumían competencias exclusivas del Estado o de otras comunidades autónomas, e incluso por considerar que la modificación encubría una reforma de la propia Constitución Española.

8. El artículo 149.3 de la Constitución como cláusula de cierre competencial

En cuanto a la elaboración de normas por parte del Estado y de las comunidades autónomas, así como a las relaciones entre unas y otras, se definen en la Constitución tres criterios fundamentales:

• Criterio residual: las comunidades autónomas pueden asumir aquellas competencias que no estén reservadas expresamente al Estado; a su vez, el Estado asumirá con carácter residual todas aquellas materias que no hayan sido expresamente asumidas por los estatutos autonómicos.
• Criterio de prevalencia: las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las comunidades autónomas en todo aquello que no esté atribuido en exclusiva a estas últimas. Dichos conflictos se resolverán ordinariamente por el Poder Judicial y no por el Tribunal Constitucional.
• Criterio de supletoriedad: ante lagunas jurídicas que se susciten en casos concretos, será de aplicación preferente el Derecho del Estado (cabe señalar que el Tribunal Constitucional no ha mantenido una postura uniforme en las distintas ocasiones en que se ha pronunciado sobre el alcance del concepto de supletoriedad).