Derecho Administrativo I: Principios, Organización y Potestad Reglamentaria del Estado

1. Estado de Derecho: principio de responsabilidad patrimonial

El Estado de Derecho se fundamenta en el principio de responsabilidad patrimonial. Su ámbito de aplicación comprende a los poderes legislativo, judicial y ejecutivo, así como a las administraciones públicas, tanto centrales como descentralizadas, y a las administraciones autonómicas y locales.

Este modelo se articula sobre los siguientes principios:

• Principio de autonomía política.
• Principio de unidad, que implica que el Estado asume las competencias no asumidas por las comunidades autónomas.
• Principio de solidaridad.

2. Personalidad jurídica de la Administración Pública

La personalidad jurídica de la Administración Pública es esencial para la ejecución del derecho, pues permite:

• Atribuir competencias y fines.
• Establecer relaciones jurídicas con los ciudadanos.
• Exigir responsabilidad a las administraciones territoriales completas y necesarias.

Conforme a la Ley 40/2015, la Administración General del Estado (AGE), las administraciones autonómicas y las administraciones locales ostentan personalidad jurídica propia.

2.1. Gobierno y Administración Pública

a) Administración General del Estado

• Gobierno: ejerce la función ejecutiva (artículo 97 CE) y mantiene el control absoluto de la Administración. Se diferencia de la Administración Pública en el Título IV de la Ley 40/2015 y en la Ley 50/1997. Su composición se regula en el artículo 98.1 CE, y se rige por los principios de dirección del presidente, colegialidad y departamentalización.
• Organización de la AGE: se ordena según el criterio departamental. Su estructura se compone de ministros al frente de cada ministerio, de secretarios de Estado y de subsecretarios.

b) Administración autonómica

Se organiza según el Estatuto de Autonomía (EA), que regula la función y composición del Gobierno autonómico (organización paralela a la del Gobierno nacional). La Administración autonómica sigue los principios organizativos de la AGE, y los consejeros dirigen las consejerías.

c) Administración local

Está integrada por los municipios. El ayuntamiento está formado por miembros elegidos conforme al artículo 140 CE y a la Ley 7/1985 (LRBRL).

2.2. Órganos administrativos

Los órganos se clasifican según su función en ejecutivos, de control y consultivos.

3. Principio de legalidad

El principio de legalidad supone el sometimiento del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública a la ley. Representa el paso de un Estado absoluto a un Estado de Derecho, y tiene su origen en la separación de poderes (sistemas alemán y francés).

Sus fundamentos son la dignidad de la persona (artículo 10 CE), los derechos fundamentales y la libertad. El principio de vinculación implica que la Administración Pública está sometida a la ley.

3.1. Principio de vinculación y potestades administrativas

Las potestades administrativas constituyen una posición de superioridad que tiene su origen en la ley, por lo que no son transferibles. Pueden ser de contenido o de ejercicio.

Los elementos reglados actúan como límite e incluyen el control de los hechos determinantes, la competencia del órgano, los principios generales del derecho y la desviación de poder.

3.2. Garantías del principio de legalidad

a) Medios internos

• Procedimiento administrativo.
• Recursos administrativos.
• Revisión de oficio.
• Acatamiento de la intervención.

b) Medios externos

• Defensor del Pueblo: supervisa la actuación administrativa conforme a los derechos fundamentales y las libertades públicas. Es un órgano de influencia y no puede anular actos administrativos.
• Tribunal de Cuentas.
• Consejo de Estado.
• Jueces y Tribunales: ejercen el control de legalidad más efectivo a través del contencioso-administrativo.

4. Potestad reglamentaria

Según la posición de García de Enterría, la potestad reglamentaria no tiene carácter supremo ni constituye una norma originaria. Para Parada, es necesaria una ley previa que atribuya el poder normativo en materias reservadas por la Constitución.

La potestad reglamentaria comprende los reglamentos y los actos administrativos, y se considera una manifestación de la función normativa de la Administración.

4.1. Tipos de reglamentos según su relación con la ley

• Ejecutivos: colaboran con la ley en el desarrollo de materias. Son de carácter prescriptivo e innovador. Las materias reservadas a la ley se aprueban mediante Real Decreto del Consejo de Ministros.
• Independientes: regulan materias al margen de la ley, como la organización interna y la doméstica.

4.2. Necesidad de reglamentos

Son más relevantes los reglamentos de los Estados previstos en la ley (Ley 4/1981, de los Estados de alarma, excepción y sitio).

4.3. Órgano que dicta el reglamento

• AGE: artículos 23 a 25 de la Ley 50/1997.
• Comunidades autónomas.
• Administración local: el reglamento es aprobado por el Pleno, lo que determina un rango distinto según su objeto.

4.4. Límites materiales

• Interdicción de la arbitrariedad e irretroactividad (son inválidos si infringen los principios generales).
• Irretroactividad de la ley formal, según la doctrina del Tribunal Constitucional.
• Límite de la potestad discrecional.
• Actuación en materia reglamentaria: la demarcación reglamentaria se limita a materias accesibles.

4.5. Límites formales

• Competencia para ejercer la potestad reglamentaria.
• Jerarquía normativa (artículo 9.3 CE): los reales decretos y las órdenes ministeriales no pueden contradecir normas superiores.
• Procedimiento de elaboración: regulado por la Ley 39/2015 (principios de buena regulación), con memoria de análisis de impacto normativo y elaboración conforme al artículo 26 de la Ley del Gobierno.

Fases de elaboración

1. Elaboración: corresponde al centro directivo del ministerio. Trámites preceptivos: audiencia, informe de la Secretaría General Técnica del ministerio, informe de la Administración Pública (distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas) y dictamen del Consejo de Estado (observaciones y recomendaciones técnico-jurídicas).
2. Aprobación.

5. Relación con la justicia y la tutela

La Administración ejerce la autotutela (declarativa y ejecutiva) y, en su caso, la heterotutela. El Estado ostenta el monopolio de la fuerza y garantiza los derechos de los particulares, por lo que el uso de la fuerza se regula en el Derecho penal y civil.

5.1. Tipos de autotutela

• Declarativa: los actos administrativos tienen efectos similares a los de una sentencia civil y determinan los derechos y obligaciones de los afectados.
• Ejecutiva: medios previstos en los artículos 99 y 100 de la Ley 39/2015, como el apremio patrimonial, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión personal.

La LO 2/1987 regula los conflictos jurisdiccionales y rompe con la tradición organizativa ad hoc.

5.2. Derecho a la tutela judicial efectiva

Se recoge en los artículos 24 y 106 CE, que garantizan el control por los tribunales y el derecho a acceder a la Tutela Judicial efectiva para obtener pretensiones conformes a derecho. Su contenido incluye las medidas cautelares, que aseguran la efectividad de la sentencia, y las cautelarísimas, que permiten suspender actos por razones de urgencia.