Las Cortes Generales: estructura, funciones y sistema electoral en España

Naturaleza y Composición de las Cortes Generales

Características Generales

El capítulo III de nuestra Constitución Española (CE) regula las Cortes Generales. Su ubicación, inmediatamente después de la Corona y antes del Gobierno, nos da cuenta de la importancia que el constituyente ha querido otorgar a la regulación de este capital órgano del Estado.

Las características esenciales de las Cortes son:

• Órgano representativo del pueblo español.
• Se configuran como el órgano central del entramado institucional.
• Solo están sometidas a la CE.
• Su naturaleza es la de un órgano complejo.
• Su estructura responde a un modelo bicameral, integrada por dos cuerpos legisladores.
• Ostentan la condición de órgano constitucional del Estado, en cuanto creado por la Constitución.
• Órgano colegislador, por cuanto las leyes necesitan ser aprobadas por ambas Cámaras.
• Órgano inviolable, por cuanto la libertad de deliberación y decisión de sus miembros está especialmente protegida por el Código Penal.

La Estructura Bicameral

El artículo 66.1 de la CE establece que las Cortes Generales están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. La estructura bicameral que la Constitución acoge parece traer causa del reconocimiento del principio de autonomía, configurado como derecho ejecutable por las nacionalidades y regiones de España. El constituyente ha querido conformar una cámara baja de representación popular (Congreso) y otra segunda cámara de representación territorial (Senado).

En el Senado se pueden enmendar y vetar las iniciativas legislativas remitidas por el Congreso, pero sus efectos suelen ser retardatarios de las decisiones. El Congreso inviste al presidente del Gobierno (art. 99 CE) y puede retirarle la confianza mediante la aprobación de una moción de censura (art. 113 CE) o la denegación de una cuestión de confianza (art. 112 CE). Esta descompensación a favor del Congreso y en detrimento del Senado ha llevado a la doctrina a predicar el carácter desequilibrado de nuestro bicameralismo.

El Senado debe autorizar la ejecución forzosa de medidas por parte del Gobierno cuando una Comunidad Autónoma no cumple sus obligaciones constitucionales (art. 155 CE), es titular de la iniciativa legislativa e interviene en el procedimiento legislativo. Sin embargo, su posición constitucional es subordinada, por cuanto el veto puede ser levantado por el Congreso mediante votación por mayoría simple o absoluta.

El Sistema Electoral de las Cortes Generales

El sistema electoral viene condicionado por un conjunto de predeterminaciones constitucionales que influyen en el posterior desarrollo legislativo del mismo. Para el ejercicio por los ciudadanos del derecho a la participación política, garantizado por el artículo 23 de la CE, la Constitución reserva a una Ley Orgánica el desarrollo del régimen electoral general.

Sistema Electoral del Congreso de los Diputados

Este se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. La circunscripción electoral es la provincia, encomendándose a la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) la distribución total de diputados, asignando un mínimo inicial de 2 diputados por circunscripción. Existe una excepción: a las ciudades de Ceuta y Melilla se les asigna un diputado a cada una. El sistema electoral se articula a través de listas cerradas y bloqueadas. El criterio general, que ha sido concretado por el legislador mediante la Ley D'Hondt, es la atribución de escaños en función de los cocientes mayores que se obtienen de dividir sucesivamente los votos obtenidos por cada candidatura por los escaños correspondientes a la concreta circunscripción.

Sistema Electoral del Senado

La circunscripción electoral también es la provincia y en cada una de ellas se elegirán cuatro senadores por sufragio universal. Quedan exceptuadas las circunscripciones insulares, donde se eligen tres (Gran Canaria, Mallorca y Tenerife) y donde se elige uno (Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma). Además, en Ceuta y Melilla se eligen dos senadores cada una. La fórmula electoral es de carácter mayoritario: el elector solo puede manifestar sus preferencias por tres de los cuatro escaños. De esta manera, se garantiza la presencia de la minoría.

Estatuto de los Grupos Parlamentarios

La consolidación y el funcionamiento práctico de los grupos parlamentarios es anterior a la constitucionalización de los partidos políticos, de los que son precedente y origen en la mayoría de ocasiones. La implantación de estos en el parlamentarismo contemporáneo obedece a necesidades de racionalidad y funcionalidad, y no es sino el reflejo del Estado de partidos vigente en las democracias actuales. La importancia y reconocimiento de los mismos en nuestro actual Derecho parlamentario es indiscutible.

Constitución de los Grupos Parlamentarios

La facultad de constituirlos corresponde a los propios parlamentarios mediante una declaración de voluntad. Los reglamentos parlamentarios regulan con precisión los trámites de constitución de los grupos, que son:

• Requisito temporal: 5 días desde la sesión constitutiva de las Cámaras.
• Requisito personal: 15 diputados o 10 senadores. En el Congreso también es posible con al menos 5 diputados si se cumple un requisito de porcentaje de voto.
• Requisito procedimental: Declaración de la voluntad de los parlamentarios, incluyendo el nombre del grupo y su portavoz.

Clasificación de los Grupos

Cabe establecer una mínima tipología teórica:

1. Grupos de formación voluntaria y base numérica.
2. En el Congreso, grupos de formación voluntaria y base numérica e ideológica.
3. En el Senado, y dentro de los grupos, podrán constituirse grupos territoriales.
4. Se prevé la existencia de un Grupo Mixto, al que los diputados o senadores que no se hayan integrado en sus respectivos grupos son adscritos de pleno derecho.

Organización Interna de los Grupos

Los reglamentos parlamentarios son bastante parcos a la hora de establecer el modo de organización interna de los grupos. Cabe deducir la existencia necesaria de los siguientes órganos: Asamblea General, Comisión Permanente, y Portavoz y sus adjuntos.

Extinción de los Grupos

Se constituyen para el periodo de tiempo de una legislatura completa, bien hasta el agotamiento de su mandato o la disolución anticipada de la Cámara. Pueden existir otras causas excepcionalmente:

• Autodisolución voluntaria, pasando sus miembros a integrarse en el Grupo Mixto.
• Reducción del número de miembros por debajo del mínimo exigido para su constitución.

Funciones de los Grupos Parlamentarios

• Función legislativa.
• Funciones de control e impulso político.
• En relación con el funcionamiento de las Cámaras.
• Funciones de convocatoria y designación de representantes en los órganos de las Cámaras y convocatoria de los mismos.

Organización de las Cortes: La Presidencia

El Congreso de los Diputados y el Senado son instituciones complejas, compuestas por un conjunto de órganos reconocidos en la propia Constitución y desarrollados en los reglamentos parlamentarios.

La Presidencia

Lo usual es que el titular de este órgano unipersonal sea miembro del partido mayoritario. Sin embargo, la tradición parlamentaria lo configura como una magistratura neutra, arbitral, imparcial y garante de los derechos de las minorías parlamentarias. El importante papel que la Presidencia de la Cámara desempeña en el entramado institucional viene dado por el carácter político del cargo y por las importantes atribuciones que el mismo tiene conferidas. Los presidentes del Congreso y del Senado son elegidos por las respectivas Cámaras. Por ello, la propia Constitución establece que las Cámaras eligen a sus respectivos presidentes, que ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes (art. 72.2 y 3 CE), remitiendo a los correspondientes reglamentos el procedimiento de elección.

Elección

Se realiza mediante votación por papeletas. Cada diputado o senador escribirá un solo nombre en la misma y resultará elegido presidente quien obtenga la mayoría absoluta de los votos. En caso de no alcanzarse, se repite la votación entre los dos parlamentarios más votados, resultando elegido quien obtenga mayor número de sufragios.

Funciones de la Presidencia

• Representación de la Cámara.
• Impulso y coordinación de los trabajos parlamentarios.
• Dirige y ordena los debates.
• Hace cumplir los reglamentos, interpretándolos en caso de duda.
• Otras funciones, desde su facultad de efectuar la propuesta de candidato a Presidente del Gobierno hasta un amplio abanico de potestades en los procedimientos, en las comunicaciones y en los nombramientos.