Tipos de leyes en el ordenamiento jurídico español

Tipología de leyes

Nuestro ordenamiento vigente reconoce una pluralidad de instrumentos normativos con valor y fuerza de ley, que es preciso analizar individualmente.

A. Leyes orgánicas

El art. 81 de la CE dice que son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la CE. Este último supuesto da entrada a una larga y heterogénea lista de supuestos: como las bases de la organización militar, la institución del defensor del pueblo, el régimen de suspensión de derechos fundamentales para personas detenidas, cuestiones atañentes al orden sucesorio de la Corona, etc. La reserva de materias se ha realizado en base a los criterios más diversos, técnicos unas veces, y políticos las más de ellas, incluido el propósito de bloquear indirectamente por tiempo indefinido la regulación de algunas cuestiones sobre las que se albergaban dudas o recelos y la necesidad perentoria de conseguir un mínimo consenso en temas sobre los que existía desacuerdo entre las diferentes fuerzas políticas.

Es en el clima de consenso que hizo posible la CE donde hay que situar la razón determinante de la configuración como orgánicas de las veintitantas leyes a las que de forma expresa atribuye este carácter la norma fundamental y esta es también la explicación de la heterogeneidad de la lista, entre cuyas distintas rúbricas no hay otra cosa en común que la falta de un cierto acuerdo sobre lo que podría ser su regulación de fondo. Esa falta de acuerdo exigía demorar la regulación necesaria, aplazándola a un momento posterior, momento para el cual las fuerzas políticas que concurrieron al proceso constituyente quisieron reservarse la misma participación que entonces tenían. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

Esta especial rigidez formal llevó a la doctrina a cuestionarse desde el principio sobre el valor de este tipo de leyes, es decir, sobre el lugar concreto que les corresponde en la jerarquía normativa, y a pronunciarse mayoritariamente en un primer momento en favor de la tesis de su superioridad jerárquica sobre las leyes ordinarias, considerándolas como una categoría intermedia entre estas últimas y la CE. Esta tesis, anclada en este punto en un formalismo riguroso que el centralismo exacerbado de su ordenamiento jurídico contribuye a dotar de mayor rigidez todavía, no puede considerarse de recibo. La ley es siempre expresión de la voluntad popular. La jerarquía de las normas no es nunca una jerarquía de los procedimientos de producción y elaboración de las mismas, sino un reflejo y una consecuencia de la diferente calidad de los sujetos que las producen: el legislador ordinario, que extrae su legitimidad y su poder del sistema fundado por aquél; el gobierno, órgano subordinado al cuerpo representativo ante el que es responsable; y, finalmente, el ministro.

Las leyes orgánicas plantean un problema a resultas de la rigidez formal de que las ha rodeado la CE y es el de su invulnerabilidad por la ley ordinaria, que habría de ser calificada de inconstitucional si pretendiera reformar o derogar aquélla. El nuevo texto constitucional ha introducido una profunda innovación en la estructura tradicional de nuestro ordenamiento jurídico al situar, junto al principio de jerarquía, otro principio, el de competencia, que ahora comparte el protagonismo con aquél. En este segundo principio, que opera a partir del acotamiento y consiguiente separación de ámbitos competenciales diferentes, cuyo tratamiento se reserva a órganos y procedimientos determinados con exclusión de todos los demás posibles, se encuentra la clave de la explicación.

La ley ordinaria no puede modificar o derogar una ley orgánica, pero no puede hacerlo no porque su rango normativo sea inferior al de ésta, sino, más bien, porque la CE le veda el acceso a las materias que el art. 81 de la misma enuncia. La inconstitucionalidad de la ley ordinaria no resulta de su presunta inferioridad de rango con respecto a la ley orgánica, es decir, de la infracción del principio de jerarquía normativa, sino de la invasión de ámbitos competenciales reservados expresamente a la ley orgánica por el art. 81, esto es, de la vulneración del principio de competencia, que es el que regula las relaciones entre la ley orgánica y la ley ordinaria, imponiendo a ambas un respeto recíproco, tal y como la Sentencia constitucional antes citada subraya nítidamente.

El art. 81 de la CE ha construido el concepto de ley orgánica sobre una base estrictamente material y que sólo después de definidas de este modo, ha perfilado en su apartado 2 su concreto régimen jurídico, disponiendo al efecto que la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Son ésas exigencias de orden procedimental, ajenas y posteriores a la propia definición, como lo son también las demás prohibiciones laterales que contribuyen a delimitar el régimen propio de este tipo de leyes: interdicción del decreto-ley y de los decretos legislativos para entrar en el ámbito de las materias a ellas reservadas, prohibición de delegación del pleno en favor de las comisiones legislativas de la aprobación de proyectos o proposiciones de ley sobre las mismas materias, exclusión en relación a ellas de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley.

La introducción en el escenario constitucional de un legislador extraordinario ratione materiae constituye, obviamente, una excepción al principio democrático, según el cual es ley la resolución momentánea de la mayoría simple del órgano parlamentario. Del estricto respeto a este principio depende que el sistema entero permanezca siempre abierto al cambio y que sea posible en todo momento la alternancia en el poder en condiciones de igualdad, requisitos ambos que son la esencia misma de todo régimen democrático. Es obligado interpretar restrictivamente el ámbito material reservado a las leyes orgánicas, cuya existencia tiende a petrificar el ordenamiento en beneficio de las actuales mayorías y en perjuicio de las que puedan constituirse en el futuro. No parece difícil precisar el alcance que debe darse al primero de los ámbitos materiales a que alude la CE: el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. La expresión parece remitir no ya a la totalidad del capítulo II del título I de la CE, sino solamente a la sección 1ª de aquel, esto es, de los arts. 15 al 29 de la CE. La pregunta clave a este respecto es qué se entiende por desarrollo y para ella hay dos clases de respuestas: una primera, de carácter maximalista, según la cual habría de reservarse a las leyes orgánicas toda regulación que de cualquier forma, tangencial o indirecta, afectase en algún sentido a cualquiera de los derechos fundamentales y libertades públicas antes aludidos; otro, a cuyo tenor sólo merecerían el carácter de orgánicas las leyes que directamente afrontan la regulación de tales derechos y libertades. Debe reseñarse que el art. 81 no refiere la exigencia de ley orgánica a todo proyecto de ley a que alude, sino solamente al desarrollo directo de los mismos, término que apunta de manera inequívoca a regulaciones frontales directamente orientadas a complementar la normativa de principio que se contiene en la propia CE. El contenido de la regulación debe ser el mínimo indispensable para que la norma básica contenida en la propia CE pueda funcionar correctamente y alcanzar así la operatividad social a la que institucionalmente está abocada.

La mayor parte de estos derechos y libertades fundamentales no requieren ningún desarrollo, ya que la libertad tiende a ser, en sí misma, un régimen jurídico completo y autosuficiente. El complemento requerido por la CE para su plena operatividad es de carácter simplemente instrumental y organizativo, lo que hace innecesario el auxilio legislativo.

Solamente en algunos casos la CE enuncia límites, que precisan ulterior concreción o simplemente remite de forma expresa a la ley el establecimiento de las garantías, procedimientos o controles necesarios para hacer viable el ejercicio mismo del derecho que reconoce y su pacífica coexistencia con otros derechos igualmente dignos de protección.

El significado técnico-jurídico del concepto "desarrollo" en la teoría de las fuentes, como soporte de la técnica de remisión normativa, contribuye a acotar con precisión el ámbito de estas regulaciones, que han delimitarse a aportar el complemento indispensable que requiere la norma remitente, esto es, todo lo indispensable a estos mismos efectos.

Las leyes orgánicas nominadas serían así ejemplos de remisiones singulares, cuya ulterior verificación de su contenido y extensión concretos sería también posible, ya que, en estos supuestos, aunque falte una regulación paralela en la propia CE necesitada sólo de complemento o de desarrollo, como ocurre en el caso de los derechos fundamentales y libertades públicas.

La ley orgánica sólo puede incluir preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia, debiendo en todo caso el legislador concretar los preceptos que tienen tal carácter. Son leyes orgánicas, aunque ello no termina de explicar la naturaleza y posición en el ordenamiento de los Estatutos de Autonomía, las que aprueban dichos estatutos y las que regulan el régimen electoral general. El régimen electoral general está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la CE o en los estatutos. Es posible que una ley orgánica remita a una ley ordinaria la regulación de ciertos aspectos instrumentales más o menos conexos con el núcleo de la materia que constituye su objeto específico. La reserva de ley orgánica no puede interpretarse de forma que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una ley orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de congelación de rango. Esa colaboración entre la ley orgánica y la ley ordinaria resultará obligada o será difícil de obviar.

B. Leyes ordinarias

La CE dispone que las cámaras funcionarán en pleno y por comisiones, autorizando expresamente que aquél delegue en éstas la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, sin perjuicio de recabar en cualquier momento nuevamente el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que ha sido objeto de esta delegación. De esta facultad que se reconoce al pleno de las cámaras se excluyen sólo la reforma constitucional, las cuestiones internas, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales del estado. Fuera de estas materias pueden producirse leyes de pleno y leyes de comisión. El acuerdo del pleno necesario para la efectividad de la delegación se presume existente en todos los proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente delegables, excluyendo simplemente de la delegación el debate y votación de totalidad o de toma de consideración de los proyectos o proposiciones de ley de que en cada caso se trate, todo ello, sin perjuicio de la facultad que el pleno retiene íntegra de recabar para sí la deliberación y votación de aquéllos y éstas en la sesión en que se proceda al debate de totalidad y de avocar la aprobación final de los mismos antes de que se inicie su debate en comisión.

C. Normas del Gobierno con rango de ley

- Decretos-leyes

Se entiende por decreto-ley toda norma con rango de ley que emana, por vía de excepción, de un órgano que no tiene el poder legislativo, concretamente del Gobierno o Consejo de Ministros. Los decretos-leyes tienen una cierta tradición en el derecho constitucional europeo y las explicaciones o justificaciones que se han dado de ellos han sido muy diversas: por estado de necesidad, por casos de urgencia, etc. El fundamento del decreto-ley está hoy en la CE, precisamente, y no en doctrina alguna. El texto fundamental en vigor responde a un reflejo reactivo muy intenso y perfectamente justificado, frente a la situación anterior, que legitimaba el uso del decreto-ley como una verdadera competencia legislativa alternativa en manos del Gobierno, a fuerza no sólo de una relajación de facto de la verificación de sus presupuestos habilitantes, sino también de la inexistencia de iure de mecanismo alguno de ratificación o conversión por el órgano legislativo y de control por los Tribunales. La CE reconoce al Gobierno la facultad de dictar disposiciones legislativas bajo la forma de decretos-leyes en casos de extraordinaria y urgente necesidad, pero, al igual que su modelo, califica estas disposiciones de provisionales y las sujeta a un procedimiento de revisión parlamentaria, añadiendo a todo ello unas importantes limitaciones materiales. Presupuesto de hecho determinante es la existencia de una situación de necesidad, cuya excepcionalidad quiere subrayarse mediante su adjetivo de extraordinaria, esto es, inusual e imprevisible, y urgente, no susceptible de ser afrontada a través del procedimiento legislativo, ni siquiera por el procedimiento de urgencia que prevén los reglamentos de las cámaras. Se orienta en un sentido de cierta flexibilidad a la hora de valorar el presupuesto de hecho habilitante de la producción del decreto-ley, que no se pueden entender como una necesidad absoluta, sino como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales, que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes o, de circunstancias en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta. El decreto-ley tiene expresamente vedado el acceso a determinados ámbitos materiales que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general. En cuanto al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, parece que debe entenderse por tales aquellas organizaciones públicas sancionadas a nivel constitucional cuya regulación reclama una ley, aunque parece lógico también restringir el ámbito de la prohibición a los elementos estructurales esenciales o generales de la organización y función de dichas instituciones, sin extenderlo a cualquiera otros aspectos accidentales o singulares de las mismas. Tampoco puede el decreto-ley afectar al régimen de las Comunidades Autónomas, debe interpretarse en el sentido del régimen jurídico constitucional de las mismas, incluida la posición institucional que les otorga la CE, por lo que no puede utilizarse para delimitar sus competencias, ni para regular o armonizar su ejercicio, aunque sí pueda incidir indirectamente en ellas. La decisión favorable a la ratificación del decreto-ley no convierte a éste en ningún caso en una verdadera ley. No puede considerarse que el decreto-ley se haya convertido en ley formal del parlamento tras el acuerdo de convalidación, sino únicamente que se ha cumplido con el requisito constitucional del que dependía la pervivencia en el tiempo, con fuerza y valor de ley, de la disposición producto del ejercicio de la potestad normativa extraordinaria que al gobierno le reconoce la CE. La ratificación del decreto-ley se realiza por una sola de las Cámaras, con total exclusión de la otra del procedimiento correspondiente, lo que impide su equiparación total a la ley propiamente dicha.

Si el pronunciamiento es negativo el decreto-ley queda derogado, término éste que supone que los efectos de la decisión de la cámara se producen ex tunc y que no quedan afectados por ella los actos aplicativos producidos durante la vigencia de la norma. Si en el plazo de 30 días que se da para proceder a la revisión parlamentaria, el congreso no adoptar formalmente una decisión el decreto-ley perderá en tal caso toda eficacia.

- Decretos legislativos

1. Textos articulados y textos refundidos. Regulados en el art. 85 CE.
2. Se requiere una previsión anticipada del Parlamento previniendo y aceptando esa conversión en Ley de lo que no sería más que un reglamento, lo cual se hace por un tipo de leyes conocidas como leyes de delegación (el Parlamento delega en el gobierno el desarrollo de los principios contenidos en una Ley de bases: textos articulados) o de autorización (el Parlamento autoriza para refundir el contenido de otras leyes en un único texto: textos refundidos)
3. La delegación debe hacerse, por tanto, mediante una Ley de bases o por una Ley ordinaria de autorización
4. Puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen, salvo las que deban ser objeto de regulación por Ley Orgánica.
5. No pueden incluir la facultad de modificar la propia ley de bases ni la de dictar normas con carácter retroactivo.
6. La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su ejercicio.
7. Así mismo, debe hacerse de forma precisa (no es válida una remisión en blanco)
8. La aprobación de los decretos legislativos debe hacerse siguiendo las reglas de procedimiento establecidas para los demás reglamentos gubernativos.

Los efectos fundamentales de la delegación son:

1. Tienen valor de normas con rango de Ley
2. En todo aquello que se extralimiten en cuanto no se acomoden a la delegación o a la autorización son nulos.
3. Su agotamiento, pues una vez ejercitadas las facultades conferidas no cabe volver sobre ellas para realizar modificaciones posteriores.

Los tratados internacionales y su valor en el Derecho interno

Se impone una referencia a las normas integrantes de Tratados y Convenios internacionales suscritos por el Estado español. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Para una recta inteligencia del alcance del precepto es imprescindible recurrir al paralelismo con la ley estatal, con diversos momentos, como en la aprobación por las Cortes Generales, la sanción y promulgación, la publicación, etc. Con los tratados viene a ocurrir prácticamente lo mismo. Su adopción por el derecho español se produce con la prestación del consentimiento del estado español, cuya manifestación corresponde al rey, de acuerdo con la CE y las leyes. Hay que recordar que la prestación del consentimiento del estado para obligarse por medio de tratados o convenios requiere en ciertos casos, la previa autorización de las Cortes Generales, autorización que deberá adoptar la forma de ley orgánica, en el supuesto de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la CE. La intervención del rey en estos términos se corresponde así con los actos de sanción y promulgación de las leyes. De la adopción por el derecho español y del contenido del pacto, da fe la obligada publicación del tratado en el BOE, a partir de la cual las normas contenidas en éste se tienen por existentes en el plano interno y comienzan a ser obligatorias y vinculantes para los ciudadanos, autoridades y tribunales. Con la publicación, los Tratados entran a formar parte del ordenamiento interno, sin otro requisito. Es preceptiva la previa autorización de las Cortes Generales siempre que los tratados o convenios supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. La intervención necesaria de las cortes en estos casos garantiza la efectividad de la reserva legal dado que las normas de un tratado válidamente celebrado pueden y deben ser tenidas como leyes. Solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del derecho internacional. La materia cubierta por los tratados y convenios internacionales suscritos por España queda acotada como una esfera autónoma más dentro de nuestro concreto sistema de fuentes y sometida a un tratamiento procesal específico, el propio del derecho internacional, tratamiento que la defiende frente a eventuales invasiones por cualesquiera otros tipos de normas legales cuyo ámbito operativo se circunscribe a bloques de materias diferentes y separados. Los Tratados quedan sujetos, al igual que las demás normas con rango de ley, al control jurisdiccional del TC.