Tema 7: Organización Territorial del Estado y Estatutos de Autonomía en España

Organización territorial del Estado

Resultado del proceso histórico complejo de tensiones

El modelo territorial es el resultado de un proceso histórico complejo de tensiones, que heredó cuatro problemas: el parlamentarismo, los derechos y libertades de 1876, la dialéctica centralización-descentralización y el consenso con la legalidad democrática. El principio dispositivo (Cruz Villalón, Aragón Reyes) fue clave.

Primeros pasos

El Estado autonómico no se levanta desde el texto constitucional, sino desde el acuerdo político y la jurisprudencia. Primero se impuso la autonomía y, desde la unidad tras Barcelona, se trata de un proceso activo.

Principios vertebradores

• Unidad (prius)
• Autonomía
• Solidaridad financiera y autonomía financiera
• Lealtad, colaboración y cooperación
• Coordinación: formas funcionales, convenios y acuerdos de colaboración y de cooperación, conferencias de presidentes, conferencias sectoriales, comisiones temporales y comisiones bilaterales de cooperación

Vías de acceso a la autonomía

Vías posteriores a 1931 y laboratorio jurídico del acuerdo político: el artículo 143 (provincias limítrofes, tres cuartas partes de diputados, seis meses desde la primera iniciativa, irrevocable durante cinco años) y el artículo 144 (Madrid, ley orgánica de las Cortes sin necesidad de recabar la vía del 146). El artículo 146 fue una vía asamblearia mixta, pero lenta, con un plazo de compromiso de cinco años. El artículo 151 exigía más abundancia de requisitos: todas las diputaciones, pre-autonomía, tres cuartos y referéndum en contra. El artículo 152 preveía asamblea solo de diputados y senadores, con innovaciones como el consejo de gobierno, la presidencia de las CCAA y el TSJ; las competencias del 149 y el referéndum más sencillo (Andalucía, Valencia, Canarias y Aragón en la tramitación del 143, homogeneizando límites). La disposición transitoria segunda previó el plebiscito para Navarra.

Evolución

Hubo vía lenta y vía rápida. En 1983 Aragón, poco antes, se formó según pactos, con equiparación competencial pero sin equiparación de límites. Se dieron dos pasos: la ley de transferencias, la oleada y la reforma corta para eliminar límites, ya enmarcada en la ola de la reforma larga, y se eliminaron parte de los límites para participar en el ciclo autonómico con equiparación competencial (Barcelona). La segunda generación de estatutos incorporó dogmática, cláusulas de identidad, decreto-ley autonómico y eliminó la asamblea legislativa.

Estatutos de Autonomía

1. Naturaleza peculiar: por eso no es federal. Son normas infraconstitucionales, recurribles ante el TC y, desde 2015, con carácter supralegal en materia material y formal (norma normarum).
2. Contenido: necesario (art. 147), implícito y posible (dogmática, decreto-ley).
3. Reforma: según lo previsto en el propio estatuto o, si no, por ley orgánica. Se rigen por el patrón común del artículo 151: iniciativa del Gobierno, Parlamento o Cortes (Asturias y Cataluña), tramitación ante la Asamblea, mayoría de dos tercios, remisión a las Cortes como ley orgánica. En el artículo 143 se toma en consideración por la Comisión de representantes y en el artículo 151 un grupo mixto de trabajo. El Congreso puede retirar la propuesta hasta 10 días antes del pleno, que la aprueba. Referéndum en el 151 y en el 143 por dos tercios.

Organización institucional y competencias

La competencia depende de la materia y de la potestad. El sistema se basa en tres elementos: el artículo 149, los estatutos y la interpretación del TC.

Tipos de competencias:

• Exclusivas: plenas, con tres vías.
• Compartidas
• Indistintas
• Concurrentes: mínimo normativo común, con espacio suficiente para las CCAA. Pueden tener contenido material o garantista. Hoy también existen implícitas. Las CCAA no deben esperar, pero la lex repetita (dos sentencias) puede llevar a su inaplicación por juez o cuestión de inconstitucionalidad.

Las competencias exclusivas de las CCAA se fijan en los estatutos, no son excluyentes y se articulan en títulos horizontales (1.1 y 1.13), con una apariencia física y democrática problemática que dificulta la responsabilidad. El estado 2.ª generación profundiza en estas cuestiones.

Cláusulas de cierre

• Principio dispositivo (disposición adicional segunda): simétrico o asimétrico.
• Cláusula residual
• Cláusula de prevalencia: afecta a la validez y no a la eficacia hoy.
• Supletoriedad: desactivada por completo ante el Estado.

Artículo 150: marco de transferencia o delegación, armonización.

La Corona en la Constitución de 1978

Título II (artículos 56 a 65)

Monarquía parlamentaria; el jefe del Estado es simbólico. La Constitución es sensible a la abdicación.

1. Posición constitucional

• Artículo 56: definición, posición, inviolabilidad personal (penal y jurisdiccional) e irresponsabilidad.
• Artículo 57: sucesión hereditaria; Príncipe o Princesa de Asturias; decisión de las Cortes en caso de vacío sucesorio; matrimonio de los sucesores; ley orgánica para resolver dudas.

2. Regencia y tutela

• Artículo 59: minoría de edad o inhabilitación.
• Artículo 60: tutela legal o parlamentaria (mayor de edad, español, no con cargo).

3. Funciones

• Funciones internas: artículos 99 (discrecional), 100 y 101; no constituyen discursos.
• Funciones internacionales: artículo 63.
• Casa Real.

Refrendo de los actos del Rey

Artículos 64 y 65: el refrendo traslada la responsabilidad. Inviolabilidad e irresponsabilidad. Si hay sanción, se conocen los actos referenciados y los nombramientos. Los actos que no se refrendan (artículo 65) incluyen el nombramiento y relevo de miembros de la Casa del Rey y la distribución del presupuesto. Presidente del Gobierno, ministros o presidente del Congreso: 1) propuesta del presidente del Gobierno, nombramiento del presidente del Gobierno, disolución de las Cámaras.

Tipos de refrendo

• Original (artículo 99)
• Derivado
• Traslativo

Puede ser escrito, tácito o por presencia física.