Subvencions públiques: concepte, naturalesa jurídica i règim general

Subvencions públiques: concepte i naturalesa jurídica

El foment és una modalitat d'intervenció administrativa que consisteix a dirigir l'acció dels particulars cap a finalitats d'interès general, mitjançant l'atorgament d'incentius. Amb això es pretén concedir un major protagonisme al sector privat, dirigint la seva activitat cap a fins d'interès general.

No sempre es tradueix en prestacions o auxilis econòmics, sinó que també poden consistir en concessions de «distintius» i reconeixements de molt diversos tipus, per explotar comercialment la imatge d'empreses i dels seus productes. També solen concedir-se premis, medalles o guardons, que actuen com a tècniques indirectes de foment.

En l'actual Estat social, la concessió d'ajuts és la principal activitat de foment que realitzen les administracions públiques (AAPP).

• Article 130.1 CE: modernització de tots els sectors econòmics.
• Article 9.1 CE: insta els poders públics a promoure les condicions perquè la llibertat i la igualtat dels individus siguin reals i efectives, facultant-los per atorgar ajuts, estímuls i altres mesures que hi contribueixin, tot i que el dret comunitari europeu limita decisivament les mesures de foment.

Poden concedir-se subvencions per totes les AAPP, que comparteixen un ordenament jurídic comú: Llei 38/2003 (LGS).

Concepte i naturalesa jurídica de la subvenció

La subvenció és una atribució patrimonial a fons perdut, normalment dineraria, que les AAPP realitzen a favor d'un altre o en benefici de particulars (és el més freqüent), per a l'execució per part del subjecte beneficiari.

Requisits de la subvenció:

• a) Que l'entrega es realitzi sense contraprestació directa del beneficiari.
• b) Que l'entrega estigui subjecta al compliment d'un determinat objectiu.
• c) Que el projecte, l'acció, la conducta o la situació finançada siguin l'objecte del foment d'una activitat d'utilitat pública o d'interès social o de promoció.

Cal diferenciar les subvencions de les exempcions, bonificacions fiscals, concessió d'avals del Tresor en operacions de crèdit o crèdits subsidiats, que suposen un incentiu econòmic per al beneficiari però no comporten un desplaçament o transmissió dinerària. I cal diferenciar-les també de les transferències pressupostàries que l'Administració sol fer sobre altres en relacions interadministratives de cooperació, sense reintegrament.

La seva naturalesa jurídica és la d'un acte administratiu d'otorgament que requereix acceptació. La seva concessió és una potestat administrativa que ha de reunir tots els caràcters d'aquesta tipologia. L'Administració ha de salvaguardar els límits i garanties que pesen sobre la seva actuació en règim de dret públic, ja que és l'entrega de diners públics, lliurada objectivament i vinculada a un fi d'interès general del qual no es pot apartar el beneficiari.

Elements de la subvenció

• Gratuïtat: segons l'article 2 de la LGS, qualsevol disposició gratuïta de fons públics realitzada a favor de persones o entitats públiques o privades.
• Finalista: article 8 LGS; ha de concedir-se per al foment d'una activitat d'utilitat pública.
• Subsidiària: article 19.3 LGP; la subvenció en cap cas podrà superar el cost de l'activitat a desenvolupar pel beneficiari, i no excedir el percentatge habitualment del 50%, a vegades del 75% del cost total, principi de risc compartit.
• Unilateral: la doctrina defineix una relació jurídica unilateral que sorgeix d'un acte administratiu que necessita aprovació.
• Reglada: article 22 LGP; la concessió de subvencions es realitza mitjançant la comparació de les sol·licituds presentades, per establir una relació entre aquestes d'acord amb criteris de valoració prèviament fixats en les bases reguladores i en la convocatòria, i adjudicar, dins dels límits del crèdit disponible, les que obtinguin major valoració en aplicació dels esmentats criteris.

Quan una subvenció s'ha creat amb determinades característiques i límits, s'ha de tenir en compte aquesta regulació i el seu compliment, d'acord amb els principis de legalitat, seguretat i ordenació econòmica i actes propis, ja que aquesta actuació de l'Administració estarà dirigida a tota la comunitat i en el seu benefici i genera en els particulars alguna cosa més que una expectativa.

La concessió d'una subvenció no comporta l'obligació d'adjudicar-ne en successius exercicis econòmics per a programes similars, i no hi ha cap dret adquirit que hagi de ser objecte d'indemnització.

Reserva de llei i principi de legalitat pressupostària en les subvencions

La concessió de subvencions està sotmesa al principi de legalitat pressupostària: l'Administració està vinculada als crèdits per a despeses autoritzades en els pressupostos anuals, sense poder adquirir compromisos de despeses o obligacions per quantia superior a la seva consignació, ni destinar crèdits a finalitats distintes de les autoritzades en el pressupost.

Són nuls de ple dret els actes administratius que atorguin subvencions sense cobertura pressupostària. Aquesta anul·lació pot ocasionar responsabilitat patrimonial de l'Administració per funcionament anormal del servei i la corresponent compensació econòmica.

Règim general de les subvencions

La Llei 38/2003 (LGS) té per objecte la regulació del règim jurídic general de les subvencions otorgades per les AAPP (article 1), i constitueix un mínim comú denominador aplicable a qualssevol subvencions otorgades per totes les entitats amb personalitat jurídica pública (article 3).

Les comunitats autònomes (CCAA) i les entitats locals (EELL) tenen normes legals i reglamentàries en desenvolupament de les previsions bàsiques de la LGS. Però no s'aplica a les mancomunitats, consorcis i altres personificacions públiques creades per diverses AAPP i a organismes i entitats dependents d'elles, que es regiran per instruments específics (article 5 LGS).

La LGS és supletòria en relació amb el procediment de concessió i control de subvencions finançades amb càrrec a fons de la UE. En les bases reguladores de les subvencions es concreten terminis, quantia i altres detalls necessaris per a l'efectiva concessió de l'ajut o subvenció.

Administració concedent

La competència per regular i concedir subvencions concretes està vinculada al repartiment constitucional de competències vigent en cada matèria. En matèria de competència exclusiva de les CCAA, l'Estat s'ha de limitar a transferir fons a les CCAA d'acord amb criteris o mòduls objectius o convenis.

La gestió directa i centralitzada de subvencions amb fons estatals només és admissible si resulta imprescindible per assegurar la plena efectivitat de la mesura dins de l'ordenació bàsica del sector o per garantir la igualtat d'oportunitats d'obtenció i gaudi per part dels potencials destinataris en tot el territori nacional.

Beneficiaris

L'article 11.1 de la LGS defineix el beneficiari com el destinatari de fons públics que hagi de realitzar l'activitat que fonamenta el seu atorgament o es trobi en la situació que legitima la seva concessió.

Requisits: exigència d'estar al corrent de les obligacions fiscals i de la Seguretat Social, no haver estat declarat insolvent, no haver estat sancionat amb pèrdua de la possibilitat d'obtenir subvencions o ajuts públics, ni incórrer en algun supòsit d'incompatibilitat (article 13 LGS).

Entitats col·laboradores

La LGP permet la gestió indirecta de l'activitat administrativa de foment, en la qual les bases reguladores estableixen que l'entrega i distribució de fons públics es faci a través d'una entitat col·laboradora. La col·laboradora és aquella que actua en nom i per compte de l'òrgan concedent de la subvenció, entrega i distribueix fons públics als beneficiaris quan així s'estableixi en les bases reguladores, o col·labora en la gestió de la subvenció sense que es produeixi prèvia entrega i distribució de fons rebuts.

Poden ser entitats col·laboradores (article 12): organismes i altres entitats públiques, societats mercantils participades íntegrament o majoritàriament per AAPP, organismes o entitats de dret públic, i associacions que constitueixin EELL per a la protecció i promoció dels seus interessos comuns, així com altres persones jurídiques públiques o privades que reuneixin les condicions de solvència i eficàcia que s'estableixin.

Obligacions de l'entitat col·laboradora (article 15): entrega de la subvenció al beneficiari, control de la realització de l'activitat i de la finalitat per la qual es va concedir la subvenció. S'ha de formalitzar un conveni de col·laboració entre l'òrgan administratiu concedent i l'entitat col·laboradora, que regularà les condicions i obligacions assumides per aquesta (article 16).

Objecte de la subvenció

Segons l'article 2 de la LGS, la subvenció té per objecte fomentar activitats d'utilitat pública. La subvenció no és un instrument utilitzable per a la gestió de serveis públics. Existeixen infinitat de subvencions per a moltes i molt diverses activitats privades.

Principis generals (article 8 LGS)

• Principi de publicitat i transparència: publicació de les bases reguladores abans de la convocatòria, mitjançant la publicació de la convocatòria en cas d'inici d'ofici i publicació de les resolucions de concessió.
• Principi d'objectivitat, igualtat i no discriminació: definir i explicitar prèviament els criteris de valoració de les sol·licituds.
• Principi de concurrència: la concessió de subvencions es fa en règim de concurrència competitiva; s'adjudicarà a les de major valoració en aplicació dels criteris.

S'admet la concessió directa en determinats supòsits: previstos nominativament en els Pressupostos Generals de l'Estat, de les CCAA o EELL, i amb caràcter excepcional, quan s'acreditin raons d'interès públic, social, econòmic o humanitari, o altres degudament justificades, que dificultin la convocatòria pública (article 22.2.c), o concessions a tots els que compleixin els requisits legals on es prorrateja el màxim destinat entre tots els sol·licitants o per ordre de tramitació i resolució fins a consumir el pressupost (article 22.1).

Principi d'eficàcia i eficiència: satisfer les necessitats de l'Estat social garantint l'economicitat dels fons.

Ordenació del procediment en matèria de subvencions

Totes les AAPP han d'aprovar un pla estratègic de subvencions on es concretin els objectius i efectes que es pretenen amb la seva aplicació, termini per a la consecució, costos previsibles i fonts de finançament (article 8 LGS).

La LGS exigeix que abans de l'atorgament de subvencions s'estableixin les bases reguladores, publicant-les al Butlletí Oficial corresponent (article 17.3): objecte de la subvenció, requisits, forma i terminis, procediment de concessió, criteris d'atorgament, òrgans competents per a l'ordenació, instrucció i resolució i terminis d'notificació.

El procediment s'inicia sempre d'ofici i ha de contenir (article 23) la quantia màxima total de la subvenció a concedir, termini de presentació de sol·licituds, requisits i forma d'acreditar-los, documents que han d'acompanyar-les, etc.

L'avaluació ha de dur-la a terme un òrgan col·legiat, que ofereix una proposta de resolució provisional, notificar als interessats per a la formulació d'al·legacions en un termini de 10 dies. Després de la consideració d'aquestes, l'òrgan col·legiat elabora la proposta de resolució definitiva, notifica als beneficiaris i, una vegada acceptada, l'òrgan competent resol el procediment (article 25.1) de manera motivada, incloent-hi les sol·licituds desestimades (article 25.2), i es consolida el dret dels beneficiaris (article 24.6).

El termini màxim de resolució i notificació és de 6 mesos (article 25.4) i l'efecte de la resolució desestimatori (article 25.5). Les resolucions d'atorgament es publicaran al Butlletí Oficial (article 18), quan sigui inferior a 3.000 €, es publicarà per una altra via.

Obligacions del beneficiari

Realitzar l'activitat o adoptar el comportament que fonamenti l'atorgament de la subvenció, comunicar a l'entitat concedent l'obtenció d'altres subvencions i incorporar de forma visible un logotip.

Invalidesa, modificació i anul·lació de la resolució de concessió

Una vegada atorgada la subvenció, el beneficiari ostenta un dret ferm, derivat d'un acte declaratiu de drets, que resulta emparat pels articles 102 i 103 de la LRJPAC. Únicament és possible l'anul·lació (o revocació) de la resolució de concessió quan l'acte de concessió no s'ajusti a dret, per haver-lo atorgat a favor de qui no compleix els requisits exigits per ser beneficiari, o per haver-se concedit vulnerant el que disposa l'ordenament: revisió d'ofici.

Les resolucions d'atorgament de subvencions poden tenir motius d'invalidesa: nul·litat o anul·labilitat (articles 62 i 63 LRJPAC). S'afegeix la carència o insuficiència de crèdit pressupostari per a la seva concessió, que serà causa de nul·litat de ple dret (article 36.1.b LGS). L'anul·lació de les resolucions d'atorgament ha de seguir el procediment de revisió d'ofici (article 102 LRJPAC) o declaració de lesivitat (article 103).

L'article 37 de la LGS regula el reintegrament de subvencions quan hi ha hagut: obtenció falsejant les condicions requerides per a això; incompliment total o parcial de l'objectiu, activitat, projecte o la no adopció del comportament que fonamenta la concessió de la subvenció; incompliment de l'obligació de justificació o justificació insuficient; etc.

No és necessari tramitar un procediment de revisió d'ofici de l'acte d'atorgament de la subvenció, bastant amb instruir un procediment que evidenciï la incursió del beneficiari en un dels supòsits previstos en la llei perquè pugui instar-se després la devolució de la subvenció, mitjançant execució d'ofici en cas que el beneficiari no procedeixi al reintegrament voluntari. Quan el compliment de l'objectiu per part del beneficiari sigui significatiu, podrà instar-se un reintegrament parcial (article 37.2).

Justificació de la subvenció pública

Seguiment i valoració de l'activitat subvencionada, controlant el grau de compliment de l'objectiu, condicions i finalitat de la subvenció. Es realitzarà per l'òrgan gestor de l'Administració concedent o mitjançant entitats col·laboradores (article 30.2).

S'han d'incloure, sota responsabilitat del declarant, justificants de despesa o qualsevol document amb validesa jurídica que permetin acreditar el compliment de l'objectiu de la subvenció. La forma de compte justificatiu i el termini de rendició vindran determinats per les bases reguladores, com a màxim 3 mesos des de la finalització del termini per realitzar l'activitat (factures originals, no còpies).

Si vençut el termini de justificació el beneficiari no hagués presentat documents, se li requerirà un termini addicional, comunicant-li que si transcorre sense atendre el requeriment, s'entendrà incomplida l'obligació de justificar, i haurà de tornar la subvenció i pagar sancions.

Infraccions i sancions administratives en subvencions

El règim sancionador es troba als articles 52 a 69 de la LGS. Són responsables d'aquestes infraccions els beneficiaris de subvencions i entitats col·laboradores, o persones o entitats relacionades amb l'objecte de la subvenció o la seva justificació, obligats a prestar col·laboració o a facilitar tota la documentació que sigui necessària.

Quant a sancions: multes pecuniàries que poden ser fixes (entre 75 i 6.000 €) o proporcionals (del tant al triple de la quantitat indegudament obtinguda, aplicada o de fons indegudament aplicats). Aquestes multes són independents i afegides a l'obligació de reintegrament.

També hi ha sancions no pecuniàries: pèrdua durant un termini de fins a 5 anys de la possibilitat d'obtenir subvencions, de la possibilitat d'actuar com a entitat col·laboradora o prohibició per contractar amb les AAPP.

Subvencions i Unió Europea

La UE disposa de les seves pròpies polítiques de foment, generant programes específics de subvencions (FEDER, programa Leader, PRODER, beques...). L'article 6 de la LGS disposa que les seves determinacions només són d'aplicació amb caràcter subsidiari a les subvencions finançades amb càrrec a fons de la UE.