El sistema electoral y las Cortes Generales: funcionamiento, parlamentarios y órganos de las cámaras

El sistema electoral

El sistema electoral se, aunque con este término se alude a los elementos de derecho electoral que condicionan el comportamiento electoral y sus resultados; es decir, las normas que estructuran la opción de los electores y la conversión de los votos en escaños. También hay que mencionar que existe un consenso doctrinal amplio que considera que el sistema electoral está definido por las normas relativas a los instrumentos de expresión del voto (las papeletas de votación), a la fórmula electoral (el método de asignación de los escaños) y a las circunscripciones (unidades geográficas para el cómputo de votos).

Las papeletas electorales

La Constitución no se pronuncia sobre las características de las papeletas electorales, lo que implica que el legislador tiene un poder de configuración absoluto en este campo. La LOREG ha optado por el llamado voto categórico o de partido, que se lleva a cabo mediante listas cerradas y bloqueadas, tanto para las elecciones del Congreso de los Diputados como para las municipales. Para el Senado, la modalidad del voto es individual, a cada candidato.

La fórmula electoral

La Constitución ofrece tan solo una referencia, parcial e incompleta, respecto de la fórmula electoral. Se trata del artículo 68.3 de la CE, que exige que la elección del Congreso se realice «atendiendo a criterios de representación proporcional». La representación proporcional no es la característica general de la representación política exigida por la Constitución, sino un examen específicamente establecido para las elecciones al Congreso y para las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. La principal excepción al criterio de representación proporcional es la establecida en la LOREG para las elecciones al Senado, que se rigen por una fórmula mayoritaria.

La circunscripción

La circunscripción es el elemento del sistema electoral mejor definido en la Constitución. Esta ha optado por la circunscripción provincial, tanto para el Congreso como para el Senado. La Constitución determina también el tamaño de las circunscripciones, esto es, el número de escaños correspondientes a cada una de ellas. En el caso del Senado, la CE asigna directamente 4 senadores a cada provincia, 3 a cada una de las islas mayores, 2 a Ceuta y 2 a Melilla y 1 a cada una de las islas menores. En el caso del Congreso de los Diputados, la LOREG ha optado por un Congreso de 350 diputados y ha asignado a cada provincia un mínimo inicial de 2 diputados. La CE solo fija el tamaño máximo y mínimo de la cámara.

La composición: el bicameralismo

La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales. Están compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado. El Senado se dice que, en cuanto a su función legislativa, es de doble reflexión por su facultad de introducir enmiendas a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, e incluso de vetarlos. Por eso se dice que es una cámara de doble lectura: por un lado amortigua las tensiones políticas acumuladas en los textos aprobados por el Congreso y por otra parte los mejora.

Hay que advertir que no es un bicameralismo perfecto. Es un bicameralismo asimétrico y desigual. Es asimétrico porque las dos cámaras tienen atribuidas distintas funciones; cada una de las cámaras tiene asignadas competencias que ejerce en exclusiva y en las que la otra cámara no encuentra participación alguna. Por ejemplo, el Congreso inviste al presidente del Gobierno. Por otra parte, es desigual, porque las funciones del Congreso y del Senado no son equivalentes, ni siquiera semejantes. El Congreso se encuentra en una clara situación de superioridad sobre el Senado.

El estatuto de los parlamentarios

Adquisición y pérdida de la condición de parlamentario

a) La incompatibilidad y el juramento: la adquisición del estatuto del parlamentario se encuentra supeditada al cumplimiento de ciertos requisitos. El primero, no incurrir en causa alguna de incompatibilidad. Su objeto es garantizar que el trabajo del parlamentario electo podrá ser realizado sin influencias ni presiones, y se comprueba en el momento en que el parlamentario electo ha de efectuar una declaración de sus actividades. El juicio sobre la concurrencia o no de incompatibilidad es realizado por el pleno de la cámara correspondiente, a propuesta de la comisión competente que determinará si existe incompatibilidad. Además, los reglamentos prevén, para la plena adquisición de la condición de parlamentario, la obligación de prestar promesa o juramento. El incumplimiento del requisito «no priva de la condición de diputado o senador», no es cubierto por otro, para adquirir la condición plena de parlamentario, lo que tiene que ostentar los derechos y prerrogativas del mismo.

b) Pérdida de la condición de parlamentario: una vez adquirida la condición de parlamentario, solo se pierde por la finalización del mandato, cuando el parlamentario contravenga reiteradamente las previsiones reglamentarias, cuando se encuentre en situación de prisión preventiva, por fallecimiento, incapacitación declarada en resolución judicial o renuncia, o por decisión judicial firme que anule su elección o proclamación.

Las prerrogativas individuales de los parlamentarios

a) La justificación de las prerrogativas individuales: el ordenamiento dota a los parlamentarios de una serie de derechos y prerrogativas encaminadas a acercar lo posible que cuenten con todos los medios necesarios para desarrollar su función, evitando que la carencia de dichos medios pueda constituir en sujeto pasivo de favores, influencias o presiones que puedan mediatizar su actividad parlamentaria. Entre este conjunto de medios hay algunos de carácter jurídico y otros puramente materiales. Los medios de carácter jurídico son conocidos como «prerrogativas» de los parlamentarios. Su objetivo es garantizar la independencia y libertad del parlamento. No son privilegios personales, sino garantías funcionales que protegen no al parlamentario, sino a las cámaras. Son, por tanto, irrenunciables, y solo la cámara puede disponer de ellas. Existen 3 prerrogativas parlamentarias: la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial.

b) La inviolabilidad: el objeto de la inviolabilidad es garantizar la libre libertad del parlamentario en el curso de su actividad: asegurar que sus intervenciones parlamentarias y sus votos en la cámara no puedan acarrearle consecuencias negativas. La inviolabilidad impide que se inste contra el parlamentario cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa las opiniones. Ahora bien, la inviolabilidad no excluye las sanciones que puedan imponer las propias cámaras a sus miembros, por realizar agresiones verbales injustificadas en los debates o por otras infracciones a sus reglamentos.

c) La inmunidad: tiene como objetivo proteger al parlamentario frente a cualquier atentado contra su libertad que pudiera tener motivaciones políticas. Le protege, por tanto, frente a la detención y frente a la iniciación de procedimientos penales contra él. Su finalidad es garantizar que tales procedimientos no tendrán como móvil la persecución política. La inmunidad tan solo es absoluta dentro del ámbito penal: los parlamentarios pueden ser detenidos en caso de flagrante delito, y pueden ser procesados si lo autoriza la cámara.

d) El fuero especial: esta institución consiste en que el órgano competente para conocer las causas penales que se sigan contra diputados y senadores es el Tribunal Supremo. Se pretende asegurar que el órgano que enjuicia goce de las más altas cotas de independencia, imparcialidad y cualificación jurídica, otorgando así una garantía adicional a los parlamentarios.

e) Medios materiales: se les otorga una asignación económica, correlativa al rígido marco de incompatibilidades establecido. La retribución va acompañada de la seguridad social. Se ve completada con una franquicia para viajar, lo que justifica por la continua necesidad de los parlamentarios de viajar para conocer los problemas de su circunscripción o de otras y para asistir a las sesiones de la cámara.

Los órganos de funcionamiento de las cámaras

a) El pleno: junto a sus órganos de gobierno, las cámaras cuentan también con unos órganos de funcionamiento. El más importante es el pleno. Está constituido por la totalidad de los miembros de la cámara, y se tiende a reservar para el pleno las funciones y debates de más hondo contenido político, relegando a las comisiones las labores de índole más técnica o especializadas o de menor repercusión jurídica pública. Los plenos se celebran durante los períodos de sesiones, pero pueden celebrarse plenos extraordinarios, esto es, fuera de los períodos de sesiones.

b) Las comisiones: en ellas se discuten con relativa minuciosidad los proyectos y proposiciones de ley. Su función es especialmente relevante en el procedimiento legislativo, pues el texto por ellas elaborado (dictamen) no solo sirve de base de trabajo al pleno sino que es, en sustancia, el que será definitivamente aprobado por este. Los proyectos o proposiciones de ley pueden ser directamente aprobados por ellas, sin pasar por el pleno, siempre que no afecten a determinadas materias. Las comisiones pueden ser de varias clases:

• Comisiones permanentes legislativas: cada una de ellas tiene asignada un área de competencia que se corresponde con un ministerio.
• Comisiones permanentes de carácter no legislativo: como las de Reglamento o Estatuto de los Diputados.
• Comisiones permanentes de control: Defensor del Pueblo, Comisión de Control de RTVE.
• Comisiones especiales: son constituidas por acuerdo del pleno de la cámara para un objeto concreto. Limitan su competencia al asunto para cuyo examen fueron constituidas y quedan disueltas una vez que se extingue el objeto que justificó su creación.

c) Los grupos parlamentarios: sería imposible que en el parlamento cada parlamentario tuviera ocasión de exponer sus puntos de vista, que se hará a través de los grupos parlamentarios. Son agrupaciones de parlamentarios, constituidas sobre la base de la coincidencia política de los mismos. Los reglamentos les otorgan unas funciones y reconocen unas facultades. Su finalidad es representar en la cámara a una línea política determinada y expresar su posición, organizar y articular a los miembros que la integran, asistir a estos en sus labores parlamentarias, coordinar estas últimas y organizar y simplificar la vida parlamentaria. La incorporación a un grupo es reglamentariamente obligada; de quienes no se adhieran a ningún grupo quedan automáticamente inscritos en el Grupo Mixto.

d) La Diputación Permanente: existen períodos durante los cuales las cámaras no están en sesiones; igualmente es forzoso que entre la disolución de las cámaras y la constitución de sus sucesoras medie un tiempo constitucionalmente previsto. Para estos períodos, cuentan con un órgano de funcionamiento: la Diputación Permanente. En efecto, la Diputación Permanente es un órgano de la cámara previsto para cubrir los vacíos que se producen en las vacaciones parlamentarias y en el tramo que media entre la disolución de las cámaras o la expiración de su mandato y la constitución de las nuevas cámaras electas. Con veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica.

La organización de las cámaras

Órganos directivos: los órganos de gobierno de las cámaras son el presidente, la Mesa y la Junta de Portavoces.

• a) El presidente: es la máxima autoridad de la cámara. Ostenta su representación, dirige los debates del pleno e interpreta el reglamento en los casos de duda interpretativa y lo suple en los de omisión. Además, forma parte de la Mesa dirigiendo y coordinando las labores de esta. Es elegido por los propios miembros de la cámara.
• b) La Mesa: presidida por el presidente de la cámara, está integrada por varios vicepresidentes. Se elige también en la sesión constitutiva de las cámaras por el sistema de papeletas. Lo relevante es que es el órgano rector de la cámara y, en tanto que organiza el trabajo parlamentario, goza de amplias atribuciones y ejerce realmente la dirección del trabajo parlamentario. La función más política que corresponde a la Mesa es fijar el calendario de trabajos de la cámara, la tramitación administrativa de los expedientes y la provisión de los medios materiales precisos para el funcionamiento de la cámara.
• c) La Junta de Portavoces: el presidente ostenta también la presidencia de la Junta de Portavoces. Se compone de un representante –portavoz– por cada uno de los grupos parlamentarios, y a ella acude, además, una representación del Gobierno. La Junta de Portavoces fija, de acuerdo con el presidente, el orden del día del pleno, o modifica el ya fijado, y adopta las decisiones de carácter eminentemente político, como, por ejemplo, incluir en el orden del día un asunto que no haya cumplido los trámites previstos.