Servicios Sociales en España: Regulación Constitucional y Competencias Autonómicas

Los Problemas de la Regulación Constitucional de los Servicios Sociales

Enumeración no Exhaustiva de Colectivos a Proteger

En primer lugar, la enumeración constitucional de los colectivos a proteger no es exhaustiva. Se trata de una relación abierta, por lo que otros colectivos no mencionados son objeto de atención por los poderes públicos. Por ejemplo, los toxicómanos, que podrían considerarse incluidos en la protección genérica del derecho a la salud.

Concepto Global de Servicios Sociales en el Artículo 50

En segundo lugar, si bien en el artículo 50 se podría interpretar que existe un concepto global de los Servicios Sociales (SSSS), hay autores que sostienen que ese artículo parece apuntar tímidamente a un concepto global de SSSS, entendiendo que se desprende la obligación de los poderes públicos de crear un sistema de SSSS. El bienestar debe lograrse mediante la atención de los problemas específicos, los cuales son enumerados a modo de ejemplo y no de forma tasada.

En el artículo 50 aparece la única mención explícita a los SSSS, pero no lo hace para configurarlos como un régimen o sistema público, solo alude a los servicios para la tercera edad. Tampoco menciona la beneficencia, aunque se podría considerar parcialmente incluida en el derecho de fundación que contempla, entre otros aspectos, a la beneficencia privada.

Protección Automática de los Colectivos Enumerados

En tercer lugar, cabe preguntarse si los colectivos enumerados como protegidos en la Constitución tienen por ello una protección automática. El capítulo 3 del Título 1 recoge principios rectores o inspiradores, pero no suponen un compromiso concluyente. Para obtener una protección, necesitan una ley específica según se desprende del artículo 53.3.

La única excepción a los grupos de infancia, tercera edad, etc. la constituye el de los reclusos, o personas privadas de libertad, que sí son sujetos especialmente protegidos, y a esto alude el artículo 53.2.

Modelo Universal de Seguridad Social e Integración de los Servicios Sociales

En cuarto lugar, se plantea si la Constitución implanta un modelo universal de Seguridad Social, y si los Servicios Sociales se integran o no dentro de ella. Es conocido que los riesgos o contingencias son el objeto de la Seguridad Social contributiva; y las necesidades, el objeto de los SSSS. Por tanto, si nos atenemos al tenor literal del artículo 41, parece que los SSSS se incorporan a la Seguridad Social, implantándose en España el modelo asistencial o universal de Seguridad Social, existente en otros países.

Pero lo cierto es que no ha sido así. La Seguridad Social en España responde hoy a un modelo mixto, ya que para algunas contingencias la Seguridad Social es universal (pensiones no contributivas y asistencia sanitaria) y para otras contingencias, la Seguridad Social es contributiva y sus beneficiarios lo son para una aportación económica previa; por ejemplo, pensión de jubilación, viudedad, orfandad, etc.

Por lo tanto, los SSSS tanto podrían formar parte de la Seguridad Social como modelo asistencial; como formar los SSSS otro sistema de protección social independiente y paralelo, no regulado en ella.

La Constitución es una norma marco que no tiene por qué regular cuestiones concretas que deben ser reguladas por leyes ordinarias o autonómicas, como así se ha hecho con las leyes de SSSS. Se puede afirmar que en España hay un sistema de protección social que es la Seguridad Social y, paralelamente, un sistema de SSSS no contributivo para todos los ciudadanos, como un derecho más reconocido para todos en un Estado social.

La Distribución de Competencias: Administración Central y Servicios de Bienestar

La Constitución introduce una importante novedad al implantar el Estado de las Autonomías. Frente al modelo de Estado unitario y centralizado anterior, regula la organización territorial del Estado en Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas (CCAA).

Destacan dos artículos: el 148, que enumera las competencias que pueden asumir las CCAA, y el 149, que recoge las competencias exclusivas del Estado. La Constitución no atribuye de modo expreso las competencias respecto de los SSSS, ni al poder Central ni a las CCAA. Esto ocasiona los siguientes problemas o consecuencias:

• Como no figuran los SSSS en la relación del artículo 149, en principio se puede afirmar que no son competencias exclusivas del Estado.
• Como tampoco figuran expresamente en el artículo 148, que enumera las competencias asumibles por las CCAA, cabría plantearse ya un primer problema. Los SSSS podrán ser competencias de las CCAA cuando se habla de Asistencia Social o ser asumidos por los Estatutos de Autonomía, al no ser materia de las reservadas al Estado según el artículo 149.
• En tercer lugar, las competencias que, pudiendo ser asumidas por las CCAA, no lo sean, de forma expresa, en sus respectivos estatutos, se mantienen en la competencia estatal.

Competencias de la Administración del Estado

Son competencias de la Administración del Estado garantizar la igualdad de todos los españoles, la inmigración (que la asume el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), los asilados y las cuestiones relativas a instituciones penitenciarias, es decir, el sector de presos o ex reclusos (que lo asume el Ministerio de Justicia o el de Interior). También la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, la legislación laboral y la Sanidad.

Al no atribuir la Constitución, expresamente, las competencias en SSSS ni al poder Central ni al Autonómico, llevó a muchos autores a considerar a los SSSS incluidos en la Seguridad Social. Pero no ha sido así.

Competencias de las Comunidades Autónomas en Materia de Servicios Sociales

Según la Constitución, las CCAA pueden asumir las siguientes competencias: las citadas en el artículo 148 en relación a la Asistencia Social, algunas citadas en el artículo 149 como la ejecución de la Seguridad Social y las competencias no atribuidas expresamente al Estado.

La Asistencia Social es la prestada en régimen público no contributivo e incluye a los SSSS en su más amplio sentido. Esta interpretación es la que dieron las Comisiones mixtas y de traspaso de competencias a las CCAA y demás leyes.

Todos los Estatutos coinciden en prestar atención a estas materias y han asumido esta materia, aunque con diferentes denominaciones.

Ejemplo del Estatuto de Autonomía de Andalucía

Por ejemplo, el Estatuto de Andalucía (1982) tiene competencias exclusivas en la protección y tutela de menores, fundaciones benéfico-asistenciales que desarrollen sus funciones en Andalucía, actividades y servicios para juventud y tercera edad, de desarrollo legislativo y ejecución. Por tanto, competencias compartidas: la Seguridad Social y en ámbito Laboral.

Además de los Estatutos de Autonomía, las CCAA han regulado los SSSS en leyes específicas.