El Rol del Estado en el Crecimiento Económico: Factores Clave y Políticas Públicas

El Rol del Estado en el Crecimiento Económico

La Relación entre la Economía y el Estado

El papel sustancial del Estado en la sociedad actual es el de asegurar la obtención de los beneficios de las empresas, permitiendo la acumulación de capital por parte de unas pocas personas (en comparación a la gran masa trabajadora) y el conservarlo privadamente con tranquilidad. Como estos beneficios deben ser constantemente ampliados por la repetición del circuito de producción descrito en capítulos anteriores, el Estado debe asegurar las condiciones para que exista un crecimiento económico suficiente para lograr este objetivo. A esto se refieren los economistas actuales con la expresión "crear un ambiente de negocios", un entorno social e institucional que favorezca la existencia de excedentes y les posibilite su retención en manos privadas. En lenguaje empresarial, un sistema donde se garantice la propiedad privada de los medios de producción, las reglas de juego (leyes, decretos, políticas económicas) sean claras y con relativa permanencia, la justicia proteja lo que entienden sus derechos (la apropiación del excedente) y exista una cultura empresarial desarrollada.

Desde este punto de vista, no es posible considerar el sistema actual como un sistema económico únicamente privado. Esto no significa que no se cumplan los análisis y tendencias que hemos descrito con anterioridad; por el contrario, no se puede explicar las fluctuaciones de la economía de la sociedad actual sin estas leyes. Pero sí significa que la economía capitalista basada en unidades empresariales no coordinadas no se podría sostener sin las actividades de protección, estimulación y socialización que realiza el Estado. Baste nombrar en cada caso y a manera de ejemplo no taxativo el aseguramiento de los derechos de propiedad en sus diversas formas (para asegurar al empresario la apropiación de los excedentes creados por el trabajador), las actividades de investigación básicas y aplicadas (contribuyendo al progreso técnico tan necesario al capitalismo, realizando el Estado estas actividades no rentables en sí mismas) y la educación de la población (para reproducir la fuerza de trabajo en condiciones adecuadas al grado de progreso técnico alcanzado).

Es totalmente cierto que en la sociedad actual Estado y empresarios no son la misma cosa. El capitalismo, a diferencia de los sistemas anteriores tales como el feudalismo y la esclavitud, es un nuevo sistema en el que la estructura económica no tiene acceso directo a los medios de violencia para imponer una coerción directa de acuerdo a sus intereses. En ese sentido, en la sociedad actual existen una dimensión económica y una dimensión política que en determinados momentos de la vida de los países pueden entrar en tensión. La sociedad económica conforma un sistema en donde todos los elementos se relacionan y producen resultados que no se pueden explicar en forma aislada. Pero en la marcha normal del sistema y, más aún en los momentos de crisis, el Estado interviene en la organización social en representación de los grupos dominantes económicamente.

Desde un punto de vista histórico, el Estado desempeñó un papel esencial en la creación del mercado nacional a partir de los mercados locales existentes en los burgos de la época feudal y de los mercados internacionales de los mercaderes de esa misma época. Estos mercados nacionales de los siglos XVIII y XIX, junto con la evolución técnica y social, propiciaron el pasaje de la manufactura a la gran industria y del trabajo manual al mecanizado. El papel del Estado a este respecto no finalizó con la creación de mercados nacionales: en la medida que la acumulación de capital lo hizo necesario, el Estado en los países desarrollados apoyó por medios diplomáticos y militares la obtención de mercados para sus productos mediante el imperialismo a finales del siglo XIX o la apertura de mercados por negociaciones bilaterales y multilaterales en siglo XX, a la vez que aseguró el acceso de las materias primas necesarias para el proceso de industrialización (de las cuáles la más conocida y también la más importante, pero no la única, es el petróleo).

La intervención del Estado ha crecido a lo largo de la historia del capitalismo por la necesidad de favorecer la reproducción de un sistema cada vez más complejo, regulando múltiples esferas de actividad en cuanto ellas fueran claves para el proceso de acumulación de capital.

La internalización del capital, la competencia creciente por los mercados internacionales debido a las necesidades de reproducción constante del capital, el creciente costo de investigación, desarrollo y adopción de nuevas tecnologías, la incrementada complejidad de preparación de la fuerza de trabajo y el imperativo de introducir elementos que legitimen el sistema explican la complejidad actual que hace necesaria un rol cada vez más activo del Estado, sea o no explicitado por aquellos que propugnan una menor intervención del Estado. Por el contrario, el mantenimiento y ampliación de un orden social que favorece a determinados grupos sociales es una cuestión de primera prioridad en sus acciones, a punto tal de que luego de la Segunda Guerra Mundial, en los países europeos el capitalismo, amenazado por las luchas sociales y la cercanía de la Unión Soviética, utilizó parte de los excedentes para brindar servicios sociales (mejorando el nivel de vida de los trabajadores) en un afán (exitoso) de mantener el orden social capitalista.

Quienes propugnan la menor intervención estatal lo hacen pensando en lo que ha sido característico del Estado en el sistema capitalista: retirarse de las actividades que pueden generar beneficios, quedándose con las actividades no rentables. De esta manera, por una parte, la masa de excedentes generados por los trabajadores productivos puede transformarse en beneficio para los empresarios; por otra, el capital estatal permite un monto inferior de capital constante a los empresarios, lo que aumenta su tasa de beneficio.

También para mejorar la rentabilidad empresarial, el Estado se encarga de realizar las obras de infraestructura necesarias para la mejora de las técnicas de producción y la gestión de comercialización, abaratando los costos de suministros a las empresas, permitiéndole una mayor rentabilidad al transferirles recursos desde otros sectores sociales. En muchos casos el Estado toma a su cargo la investigación científica y los conocimientos obtenidos son transferidos gratuitamente a los empresarios.

Y en épocas de crisis la intervención del Estado favorecerá a los empresarios, facilitando (aunque no es la causa) la reducción de los salarios reales que elevará la decaída rentabilidad de las empresas, procediendo a la liquidación de las empresas pequeñas que eliminará capital constante a la vez que concentrará la producción en grandes empresas y, en las crisis más graves, cambiando el marco institucional para lograr que el esquema de producción ampliada se ponga nuevamente en marcha. Debe quedar en claro que el cambio de marco institucional que el Estado a través de los agentes políticos propicia no cambia los instrumentos básicos de la economía actual, la búsqueda del beneficio y la competencia; por el contrario, siempre el Estado termina adaptándose a ellas.

El Estado en la sociedad capitalista no puede excederse de ciertos límites, los empresarios nacionales o transnacionales, según el caso, poseen las herramientas necesarias (control de la inversión, flujo de capitales, etc.) como para bloquear cualquier intento de autonomía del gobierno con respecto al mundo empresarial. Por el contrario, en la mayor parte de la historia económica de los países, el Estado se ha aliado con los grupos dominantes que buscan aumentar sus beneficios, por medio del crecimiento económico y/o asegurándose una mayor porción de la riqueza generada. Y en la actualidad, la expansión del comercio internacional, los flujos financieros y las inversiones extranjeras directas, de la mano de las estrategias empresariales de las multinacionales productivas, comerciales y financieras, ha supuesto una pérdida de funcionalidad del Estado como regulador del proceso de acumulación y un desarrollo de estructuras y organismos internacionales, aún más aliadas a los intereses capitalistas dominantes a nivel global.

Establecido entonces el rol general del Estado en el proceso de acumulación, pasaremos a analizar cómo las políticas específicas de los gobiernos influyen sobre el crecimiento económico.

Factores que Soportan el Crecimiento Económico

En la sección I hemos descrito los elementos centrales de la dinámica de acumulación de capital que provocan el crecimiento económico. Hemos comentado que en la búsqueda de correlaciones empíricas, analizando datos cruzados de una cantidad importante de países, algunos autores han constatado correlaciones de diverso signo entre estos factores y el crecimiento económico medido por la variación del PBI. Estos resultados son explicables mediante la teoría clásica que hemos desarrollado en este trabajo, por lo que aquí analizaremos la importancia de la educación, la investigación y el desarrollo, la estructura del mercado y la apertura comercial con relación al crecimiento económico.

La Educación como Motor del Crecimiento

La educación influye en dos niveles: la educación general de los trabajadores y la más restringida de científicos y profesionales universitarios. Pero ambas se relacionan con el progreso técnico que, como hemos analizado, es adoptado e incentivado por los empresarios como manera de mejorar sus beneficios. En ese sentido, el progreso técnico es endógeno al sistema económico, es interno al mismo porque es la búsqueda de beneficios lo que motiva la investigación y adopción de nuevos y mejores métodos de producción y el desarrollo de nuevos productos. La investigación requiere de un grupo de personas con alta capacitación: científicos y profesionales. La adopción y el uso correcto de una nueva técnica requiere de trabajadores con un nivel de instrucción que si bien es básico ha sido creciente a lo largo del desarrollo del capitalismo. La educación universal impulsada por filósofos y educadores de finales del siglo XIX respondió a las necesidades del capitalismo de integrar una masa de trabajadores capacitados para las exigencias que las nuevas técnicas de producción demandaban.

El desarrollo económico es, por lo tanto, generador de un mayor nivel educativo general y de una mayor investigación científica. Así que la relación causal primera no es desde la educación hacia el crecimiento, sino desde el crecimiento hacia la educación. Pero esta relación es de dos vías, ya que se complementa con la afirmación de que las sociedades y países más educados son capaces de acelerar el progreso tecnológico, logrando altas tasas de crecimiento que lo distancian aún más de los países con menores niveles educativos e investigación científica.

La División Internacional del Trabajo y el Progreso Tecnológico

Al hacer esta última consideración, cabe mencionar la importancia que ha tenido la división internacional del trabajo en la generación del progreso tecnológico. Como se ha comentado, la antigua división del trabajo en que los países desarrollados producían y exportaban la mayoría de las manufacturas mundiales y los países en desarrollo se especializaban productivamente en la producción y exportación de productos primarios, materias primas y alimentos, ha ido cediendo lugar a una nueva división de tareas en el plano internacional como resultante de los nuevos sistemas tecnológicos y la globalización. Algunos países subdesarrollados, a través de las políticas financieras, productivas y comerciales de las empresas multinacionales, iniciaron o consolidaron una dinámica industrializadora orientada fundamentalmente a la exportación regional o mundial. Pero en ese esquema, los países desarrollados han mantenido la especialización en los sectores tecnológicamente más avanzados, fabricando medios de producción a través de las reconversiones industriales y de los ingentes gastos en investigación y desarrollo (sin haber abandonado completamente la producción manufacturera y protegiendo la agropecuaria). Ello ha implicado la desarticulación sectorial en las economías de los países subdesarrollados, con ausencia de actividad de fabricación de medios de producción y, por estar íntimamente relacionado, de progreso tecnológico propio, ya que les es necesario la importación y adaptación de tecnologías desarrolladas en otros países con distintas realidades.

Estructura de Mercado y Crecimiento

La estructura del mercado es otro factor que se ha mostrado correlacionado con el crecimiento. Por estructura de mercado se entiende si existe libre competencia en él o si la competencia está restringida por empresas con cierto grado de monopolio. La correlación es positiva entre competencia y crecimiento. El empresario en su búsqueda de beneficios utiliza el progreso técnico para disminuir sus costos. Pero además esto lo ayuda a vencer a la competencia, ganando participación en el mercado. Los empresarios que no adoptan las nuevas técnicas, además de tener menores ganancias, corren el riesgo de quedar fuera del mercado. La competencia refuerza la motivación del empresario para investigar y/o adoptar nuevas técnicas, invirtiendo en maquinarias y capacitación. El monopolio, al tener menores incentivos para adoptar nuevas técnicas, se constituye así en freno para el crecimiento. La libre competencia, con la continua necesidad de reinversión de los beneficios en tecnología, es un factor positivo para el crecimiento económico.

Apertura Comercial y Competencia Internacional

Al analizar la apertura comercial de un país hacia el mundo, encontramos que la capacidad de competencia en los mercados internacionales es vital para las perspectivas a largo plazo. En el corto y mediano plazo, un país puede protegerse de la competencia internacional con una variedad de mecanismos: aranceles, cuotas y subsidios, entre otros. Pero en el largo plazo estos mecanismos se agotan y el encarar la competencia internacional se transforma en una necesidad impostergable.

La cuestión crucial es: ¿cómo afecta la apertura de un país a la competencia internacional, a través del libre comercio, en sus niveles de producción y empleo? ¿Es el laissez-faire la mejor manera de participar en el comercio internacional o el soporte y administración del Estado son necesarios?

La apertura de la economía tiene efectos sobre el crecimiento que dependen de la situación del país al momento de la liberalización comercial. Consideramos tanto el caso en que el país rebaja sus aranceles y disminuye sus barreras no arancelarias con el resto del mundo como los casos en que un país entra en acuerdos de libre comercio, unión aduanera, etc. con otros.

En principio, un tamaño mayor del mercado permite obtener mayores economías de escala e incrementar la especialización de las empresas, además de incentivar la competencia por el mayor número de empresas que producen el mismo bien (efecto procompetitivo). Ambos factores hacen pensar en un efecto positivo de la apertura para el crecimiento económico. Además, se facilita la actualización tecnológica de las empresas, por lo que inicialmente puede haber una fuerte inversión que impulse el crecimiento. Pero si el grado de desarrollo capitalista de ambos países (que han bajado sus barreras comerciales) es muy diferente y si las empresas de un país, en un sector, tienen menores costos debido a una mayor productividad resultado de su mayor desarrollo tecnológico, escala de producción o poder de mercado, o tienen menores costos salariales debido al nivel de vida de la población y a la tasa de cambio, entonces un país podrá incrementar su producción, mientras que el otro disminuirá concomitantemente la producción. Y esto es así porque tanto al nivel de comercio internacional como interno de un país, quien tiene menores costos gana la competencia, ya sea porque el empresario obtiene mayores utilidades directas por la diferencia entre precio y costo o porque disminuyendo el precio de venta conquista mayor porción del mercado que redunda también en mayores utilidades. Y quien tiene mayores beneficios puede reinvertir y mejorar su técnica de producción, disminuyendo su costo laboral unitario (que surge de la compleja interrelación de salario real, tipo de cambio y productividad) condenando a la quiebra a las empresas del otro país. Los efectos de la apertura son desiguales para ambos países dependiendo de las condiciones iniciales, por lo que las correlaciones empíricas no han encontrado una relación consistente entre apertura y crecimiento.

Las Políticas del Estado para el Crecimiento

El Estado tiene, a través del manejo de las políticas económicas, la posibilidad de influir sobre la generación de excedentes y sobre su distribución.

Ya ha sido destacado su papel al influir sobre los salarios reales de los trabajadores, la provisión de servicios de bajo costo a las empresas, la adecuación de la educación de la población para el manejo de las nuevas técnicas de producción.

Como además el crecimiento económico se logra cuando existen beneficios y se reinvierten, las políticas que tiendan a aumentar el ahorro y la inversión y a disminuir el consumo social improductivo favorecerán la reproducción ampliada de la producción. En ese sentido, las políticas macroeconómicas son claves para lograr el crecimiento productivo; las políticas sectoriales pueden ser bien intencionadas pero inoperantes en un marco inadecuado de política económica general. Las políticas monetarias, cambiarias y fiscales deben ser congruentes con el objetivo de crecimiento económico.

Para que se reinviertan los beneficios en el país e incluso para atraer inversiones desde el extranjero que complementen el ahorro nacional, el Estado debe desarrollar constantemente nuevos sectores industriales donde puedan invertirse los beneficios, sectores que deberán tener una rentabilidad igual o superior al promedio existente en el país y a las alternativas externas asequibles a los empresarios. En este sentido, los mayores beneficios se obtienen en sectores con mayor valor agregado, debido a que al ocupar mayor cantidad de trabajadores con las técnicas más actuales de producción, se incrementa la cantidad de excedentes que se generan. Adicionalmente, el proceso de industrialización, con sus demandas educativas y de socialización, lleva a un mayor nivel de vida de la población. Pero además la selección de esos sectores deberá tomar en cuenta las dotaciones de recursos del país y las ventajas competitivas frente a terceros para que la estrategia de crecimiento tenga posibilidades de éxito.