Responsabilidad Internacional de los Estados: Elementos, Atribución y Consecuencias

El Derecho de la Responsabilidad Internacional

A) Desarrollo y Codificación del Derecho de la Responsabilidad Internacional

En el desarrollo del Derecho de la Responsabilidad Internacional (RI), las normas internacionales que regulan la RI tienen carácter consuetudinario, son costumbres internacionales, pero en el 2001, se llevó a cabo la adopción de un Proyecto de Articulado Definitivo sobre Responsabilidad Internacional de los Estados (en adelante, "el Proyecto"). El Proyecto sólo se refiere a la RI de los Estados por hechos ilícitos y:

• Excluye la RI de otros sujetos de Derecho Internacional como las Organizaciones Internacionales.
• No regula la RI de los particulares.
• Tampoco regula la RI de los Estados por consecuencias perjudiciales, por hechos no prohibidos por el Derecho Internacional, como son las actividades ultrapeligrosas.

El Proyecto (no obligatorio) es interesante en la medida que codifica las costumbres internacionales, que sí son obligatorias. La Comisión de Derecho Internacional (CDI), cuando se encargaba de codificar la materia, se encontró con muchas oposiciones por parte de los Estados, lo que provocó que tardara 46 años en terminarlo, entre 1955 y 2001. Hubo cinco relatores oficiales. En 1996 se consigue un proyecto definitivo, pero la Asamblea General constató que había reticencias, sobre todo en el artículo 19, por crímenes internacionales. La Asamblea solicitó una segunda lectura a la CDI. El 23 de agosto de 2001, la CDI aprueba en segunda lectura de manera definitiva un proyecto de artículos en materia de responsabilidad internacional. El proyecto consta de 59 artículos divididos en cuatro partes:

1. Principios generales. Fundamento de la responsabilidad internacional.
2. Contenido de la responsabilidad internacional.
3. Invocación de la responsabilidad internacional.
4. Disposiciones generales.

B) Fundamento de la Responsabilidad Internacional

La culpa ha sido el fundamento clásico. Más tarde se utilizó la idea de riesgo. Y también se ha aludido a la equidad y a la cortesía internacionales. Finalmente, el acto ilícito constituye hoy el fundamento de la RI. Es decir, el fundamento de la RI es el ilícito (la violación de una obligación internacional). El fundamento de la RI, se encuentra en la violación de una obligación internacional, a través de la comisión de un hecho internacionalmente ilícito (HII), que confiere al Estado perjudicado el derecho de exigir la reparación del daño causado.

C) Responsabilidad del Estado y de otros Sujetos de Derecho Internacional

La RI es una relación interestatal, de Estado a Estado, pero presenta dos planos distintos:

• En sentido activo, el HII ha de ser atribuido a un Estado.
• En sentido pasivo, si los daños han sido sufridos por particulares, es el propio Estado del cual son nacionales el sujeto pasivo de la responsabilidad, mediante el mecanismo de la protección diplomática, (y no el particular).

Las Organizaciones Internacionales poseen personalidad jurídica internacional, y tienen capacidad suficiente para ejercer la protección diplomática por daños sufridos por sus agentes, como consecuencia de un HII de un Estado. Las Organizaciones Internacionales pueden ser declaradas responsables por la realización de HII. Además, son sujetos pasivos de la responsabilidad. Cuando actúa como reclamante, por daños sufridos por ella misma o por sus agentes, como consecuencia de HII atribuibles a un Estado, se autoriza al Secretario General para efectuar la reclamación ante el Gobierno del Estado responsable.

Los Elementos Constitutivos del Hecho Internacionalmente Ilícito

El Proyecto establece que los comportamientos consistentes en un HII constan de los siguientes elementos:

1º. Elemento subjetivo: la acción u omisión ha de ser atribuible a un Estado.

2º. Elemento objetivo: el hecho ha de constituir una violación de una obligación internacional de un Estado. El HII da lugar a RI, en consecuencia, la culpa no es un elemento del HII. Basta con que se den los dos elementos vistos para exigir la responsabilidad. No existe en este ámbito la responsabilidad por culpa. Se ha considerado que el daño causado por un Estado sería un elemento del HII; pero no es del todo correcto, porque el daño resulta inherente al elemento objetivo. Toda violación de una obligación internacional implica un perjuicio para uno o varios Estados. También se ha planteado si la obligación de reparar constituye un elemento del HII; pero no se trata de un elemento, sino del efecto del HII, es la consecuencia inevitable.

El Elemento Subjetivo: Atribución al Estado del Comportamiento

A cada Estado se le atribuye los comportamientos de cualquiera de sus órganos, siempre que actúen en el ejercicio de sus funciones y con independencia del rango jerárquico que el órgano ocupe en el Estado. Por tanto, son atribuibles tanto los actos del policía municipal, como los del autonómico o nacional. Además, el Proyecto, se refiere a los otros comportamientos atribuibles al Estado:

1º. Los comportamientos de personas que sin formar parte de la estructura del Estado, están facultadas por el Derecho Interno del Estado para ejercer atribuciones del poder público.

2º. Los comportamientos de los servicios de seguridad de las Atribuciones del Poder Público (AAPP).

3º. Los comportamientos de personas que sin formar parte de la estructura de las AAPP, actúan de hecho por cuenta del Estado o siguiendo las instrucciones del Estado.

4º. Los comportamientos de personas que sin formar parte de la estructura de las AAPP, actúan de hecho por parte del Estado o siguiendo sus instrucciones, en circunstancias excepcionales ante la ausencia o inexistencia de autoridades oficiales.

5º. Los comportamientos de los órganos puestos a disposición de otro Estado, que ejerzan prerrogativas del poder público por cuenta de él, órganos prestados.

6º. Los actos realizados por sus órganos, excediéndose en sus competencias o violando las instrucciones recibidas.

7º. El comportamiento de movimientos insurreccionales que actúan en un Estado. Si el movimiento viola una obligación internacional será atribuibles al Estado. Este Estado en cuestión, puede incurrir en RI por incumplir la obligación de prevenir y sancionar las actuaciones de estos movimientos insurreccionales, incurriendo en RI, por hechos propios, no por los de los movimientos insurreccionales.

El Elemento Objetivo: La Violación de una Obligación Internacional

A) La Fuente de la Obligación Violada

El artículo 12 del Proyecto establece que: "hay violación de una obligación internacional por un Estado cuando un hecho de ese Estado no está en conformidad con lo que de él exige esa obligación, sea cual fuere el origen o la naturaleza de esa obligación".

B) El Contenido de la Obligación Violada: Obligaciones Erga Omnes y Crimen y Delito Internacional

Hay dos tipos de obligaciones: de Estado a Estado, que es la gran mayoría de los casos, y erga omnes, que protegen intereses fundamentales para la Comunidad Internacional en su conjunto. Son normas imperativas, o de ius cogens. Dentro de la responsabilidad internacional, es más grave si se viola ésta última.

Planteamiento: constata dos hechos en derecho internacional:

1.- La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados consagra una categoría especial de normas de ius cogens (artículos 53 y 94).

2.- Carta de las Naciones Unidas, Capítulo VII, para regular la consecución de las violaciones, con la imposición de sanciones.

Artículo 19 Proyecto de 1996: dos tipos de hechos:

• Crimen internacional: violación grave de las obligaciones que protegen los intereses fundamentales para la Comunidad Internacional en conjunto (ius cogens).
• Delito internacional: el resto.

Hay cuatro ejemplos de crimen internacional:

1. Violación grave de la obligación que prohíbe el uso o amenaza de fuerza armada.
2. Violación del principio de la libre determinación de los pueblos.
3. Obligación de protección del ser humano en gran escala.
4. Obligación de protección del medio humano.

El proyecto de 1996 no establece las repercusiones especiales. Al aprobarse este proyecto, el mayor escollo fue el artículo 19 por el concepto que recoge. Crimen y delito son expresiones propias del derecho penal, y se rechazó, al igual que los ejemplos. Por eso se hizo una segunda lectura que lo recogiera de forma más ambigua: el actual proyecto de la CDI de 2001.

Artículo 40 Proyecto: se aplica a la responsabilidad internacional generada por la violación de las obligaciones de normas imperativas de derecho internacional general. Problemas:

• Cuándo es una violación grave, se aplica el artículo 40.2.
• Qué es norma imperativa: teoría general del derecho internacional general.
• Artículo 2 Carta; Resolución 2625.

El proyecto de 2001 sí recoge las consecuencias en su artículo 41:

1. Obligación de cooperar.
2. Obligación de no reconocer esa situación y no prestar ayuda.
3. Sin perjuicio de las demás consecuencias que puedan derivar del hecho ilícito (artículos 48 y 54, contramedidas de cualquier otro Estado). Se extiende el concepto de Estado lesionado.

Junto a las obligaciones que el Estado asume frente a otro u otros Estados, el Derecho Internacional impone ciertas obligaciones frente a la Comunidad Internacional en su conjunto, no frente a ese o esos Estados. La violación de estas obligaciones está sometida a un régimen específico. Hay que hacer una distinción entre:

• Crímenes internacionales, que son las violaciones graves de obligaciones esenciales para salvaguardar el interés fundamental, para la Comunidad Internacional en su conjunto.
• Delitos internacionales, cuando se trate de simples obligaciones.

El Proyecto aprobó una serie de ejemplos:

• Violación grave de la obligación esencial referida al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
• Violación de la obligación internacional que prohíbe la agresión.
• Violación de la obligación internacional que se deriva del Derecho a la libre determinación de los pueblos.
• Violación grave de obligaciones esenciales para la propia salvaguardia del ser humano.
• Violación grave de obligaciones internacionales para salvaguardar el medio ambiente.

Los Estados han de cooperar para poner fin a estas violaciones. Además de la obligación general de reparar los daños causados en concepto de daños por RI, impone una obligación para los terceros Estados que no deben reconocer ninguna situación creada por Estados violadores, ni tampoco deben, prestar ayuda para mantenerla. Cualquier Estado tiene legitimación activa de Derecho Internacional general (capacidad para reclamar o proteger derechos emanados de normas imperativas).

Además de estas reclamaciones de Estado a Estado, a veces la acción popular se lleva a cabo por la Comunidad Internacional institucionalizada, es decir, por el conjunto de las Organizaciones Internacionales. En conclusión, todos los HII conllevan para su autor la obligación de reparar el daño causado; y además llevan aparejada la sanción colectiva institucional o generalizada.

C) El Elemento Temporal en Relación con la Obligación Violada

Opera la cuestión: que el tratado o la organización internacional estén en vigor en el momento de la producción del hecho ilícito (Principio de irretroactividad, artículo 28 de la Convención de Viena) (artículo 13 proyecto CDI). Derecho intertemporal: los hechos tienen que ser valorados según el derecho vigente en el momento de cometerse los mismos. Desde el punto de vista temporal (artículo 14 Proyecto), hay tres tipos de hechos ilícitos: instantáneos, continuos y compuestos:

• Instantáneos: violación y consumación en un mismo hecho. Ejemplo: derribo de un avión.
• Continuos: la violación se prolonga en el tiempo. Ejemplo: retención de un barco durante un mes.
• Compuestos: con una misma situación, viola varias obligaciones internacionales. Ejemplo: asalto a la Embajada de Irán.

No importa el origen ni la naturaleza, pero sí el contenido.

Implicación de un Estado en el Hecho Internacionalmente Ilícito de otro Estado

A) Participación de un Estado en el Hecho Internacionalmente Ilícito de otro Estado

El elemento que caracteriza esta hipótesis es el vínculo que existe entre el comportamiento observado por un Estado y el hecho cometido por otro Estado y cuya ilicitud se ha demostrado. Surge la cuestión de determinar si esa participación debe conducir al Estado participante a compartir en cierta medida la RI de ese otro Estado, o a incurrir también él en RI. Artículo 16 del Proyecto: el Estado que presta ayuda a otro Estado en la comisión de un HII es responsable internacionalmente por prestar esa ayuda si:

• Lo hace conociendo las circunstancias del HII.
• El hecho sería internacionalmente ilícito si fuese cometido por el Estado que presta la ayuda o asistencia.

Este artículo limita la responsabilidad por ayuda en tres sentidos:

• El órgano relevante del Estado que provee la ayuda debe ser consciente de las circunstancias que convierten la conducta del Estado asistido en internacionalmente ilícita.
• La ayuda debe darse con miras a facilitar la comisión del hecho.
• El hecho hubiera sido igualmente ilícito si hubiera sido cometido por el Estado que ayuda.

B) Responsabilidad de un Estado por el Hecho Internacionalmente Ilícito de otro Estado

La existencia de una infracción internacional cometida por un Estado determinado da lugar a una responsabilidad internacional de otro Estado. En este caso, existe un solo HII atribuible como tal a un solo Estado; pero la implicación de otro Estado hace que se atribuya a éste la responsabilidad del hecho ajeno.

El artículo 17: el Estado que dirige y controla a otro Estado en la comisión por este último de un HII es internacionalmente responsable por este hecho si: lo hace conociendo las circunstancias del HII, y el hecho sería internacionalmente ilícito si fuese cometido por el Estado que dirige y controla.

El artículo 18: el Estado que coacciona a otro para que cometa un hecho es internacionalmente responsable por este hecho si: el hecho, de no mediar coacción, constituiría un HII del Estado coaccionado, y el Estado coaccionante actúa conociendo las circunstancias del hecho.

Circunstancias que Excluyen la Ilicitud

A) Introducción

En ocasiones el comportamiento de un Estado es contrario en un principio a una obligación internacional, porque actúan algunas causas que excluyen la ilicitud del comportamiento.

En principio, todos los HII dan lugar a RI y a la obligación de reparar. Existen circunstancias que impiden que ciertos hechos internacionales, se califiquen de ilícitos porque dejan en suspenso la obligación de que se trate, de modo que no existe elemento objetivo del HII, por tanto, no existe HII. Ninguna de estas circunstancias excluirá hechos que no sean conformes a normas imperativas o de Derecho Internacional general.

B) Consentimiento

La ilicitud de un comportamiento de un Estado que en principio es contrario a una obligación internacional de ese Estado, quedará excluida en caso de que el Estado lesionado presente su consentimiento a ese comportamiento, siempre que se den los siguientes requisitos: el consentimiento ha de ser: válido, expreso, aunque puede admitirse un consentimiento implícito, siempre que conste claramente; atribuible al Estado; anterior a la comisión de un hecho. Si es posterior la parte interesada renuncia a reclamar. El consentimiento significa un acuerdo tácito entre las partes para dejar de cumplir la obligación que pesa sobre una de ellas en un hecho concreto.

C) Contramedidas respecto a un Hecho Internacionalmente Ilícito

El hecho de un Estado no será ilícito frente a otro Estado, cuando constituya una medida legítima de reacción contra un hecho previo cometido por el otro Estado. El Derecho Internacional deja que los propios Estados adopten medidas de autotutela o sanción internacional contra otros Estados. Esas medidas pueden ser conformes con el Derecho Internacional o contrarias al mismo. En el caso de una obligación contraria a la obligación internacional, en ningún caso constituye un HII.

D) La Fuerza Mayor

Es una causa de exclusión de la ilicitud, cuando actúa como fuerza irresistible o acontecimiento imprevisto ajenos a la actuación del Estado. Ello, hace que sea imposible cumplir con la obligación internacional. La fuerza mayor no es consecuencia del comportamiento de otro Estado. Aquí el comportamiento del Estado no es voluntario, es decir, no es que no quiera cumplir la obligación internacional, lo que ocurre es que no puede. Ese factor de incumplimiento puede ser natural o humano.

E) Peligro Extremo

Existe cuando la infracción de la obligación internacional, es la única forma de salvar la vida del agente del Estado que realiza la acción en cuestión o de las personas a su cargo. En la práctica hace referencia a supuestos de violación del espacio marítimo o del espacio aéreo. Para que el peligro extremo excluya la ilicitud de un comportamiento no conforme a las normas internacionales imperativas es necesario que el peligro extremo no se deba al Estado que lo invoca y que exista proximidad entre el peligro que se intenta evitar con la violación de la obligación internacional, y el daño que se causa, que nunca puede ser mayor el daño que el peligro que se intenta evitar.

F) Estado de Necesidad

Cuando la obligación internacional sea la única forma de salvar, no la vida del agente que representa al Estado o de las personas a su cargo, sino de un interés esencial del Estado que está amenazado por un peligro grave o inminente. La exclusión de la ilicitud no depende de un comportamiento previo del Estado lesionado, requiere un comportamiento voluntario. El estado de necesidad implica un riesgo para la supervivencia económica, política o social del Estado. Las condiciones necesarias para que operen como causa de exclusión de la ilicitud, el estado de necesidad pide: que el interés del Estado sea esencial; el interés esencial del Estado ha de estar basado en un peligro cierto, grave e inminente; el Estado que evoca el estado de necesidad, no debe haber dado lugar él mismo a que se produzca ese estado; el hecho que se intenta justificar no ha de perjudicar a un interés esencial del Estado del que surge de ese hecho. No provocar un mal mayor del que se pretende evitar. El Estado lesionado no comete ningún HII.

G) Legítima Defensa

Actúa como exclusión del comportamiento ilícito de un Estado que viola una obligación internacional como es el uso de la fuerza. Cuando se reúnen las condiciones necesarias para la existencia de una situación de legítima defensa, el hecho de que un Estado recurra al uso de la fuerza armada con el propósito de detener o rechazar una agresión de otro Estado, no puede constituir un HII. El Estado reacciona contra un peligro grave que amenaza su existencia: el otro Estado ha cometido previamente un HII, consistente en el uso de la fuerza contra el Estado que invoca la legítima defensa.

Efectos del Hecho Internacionalmente Ilícito. La Reparación del Daño y sus Modalidades

A) Introducción

Todo HII crea relaciones jurídicas nuevas entre el Estado autor del hecho y el Estado perjudicado. Estas nuevas relaciones suponen nuevas obligaciones para el Estado autor y tales obligaciones pueden existir con relación a otro Estado, a varios Estados o a la Comunidad Internacional en su conjunto. La primera obligación del Estado autor del ilícito es la cesación, es decir, poner fin al comportamiento específico que es contrario a la obligación violada. Otra obligación del Estado autor del HII es la reparación, que es el cauce para restablecer el equilibrio existente, roto por la comisión del ilícito. Por ello, ha sido definida como el conjunto de medidas que tienden a restablecer la situación que existiría si ciertos hechos dañosos no se hubieran producido. El Estado responsable está obligado a reparar íntegramente el perjuicio causado por el HII. Ese perjuicio comprende todo daño (material o moral) sin que el Estado pueda invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de las obligaciones que le incumben. Se impone a los Estados las obligaciones de cooperar para poner fin a la violación.

B) Las Formas de la Reparación

Las principales formas de reparación son:

• Restitución: la restitutio in integrum elimina las consecuencias del ilícito al borrar o extinguir el daño causado. En la restitución en especie, el Estado autor está obligado a cancelar todas las consecuencias jurídicas y materiales de su hecho ilícito mediante el restablecimiento de la situación que habría existido de no haberse cometido el hecho ilícito.
• Indemnización, puede darse el caso de que sea imposible reparar el perjuicio causado mediante la restitutio in integrum, en cuyo caso la reparación se opera por equivalencia, a través de una indemnización. Es el pago de una suma correspondiente al valor que tendría la restitución en especie. O el valor de los bienes, derechos e intereses que han sido afectados por el hecho ilícito y cuyo titular es la persona en cuyo favor se reclama. La indemnización global cubre una serie indeterminada de relaciones y constituye una suma global o tanto alzado.
• Satisfacción, puede consistir en un reconocimiento de la violación, una expresión de pesar, una disculpa formal o cualquier otra modalidad adecuada. No puede ser desproporcionada con relación al perjuicio, ni tampoco adoptar una forma humillante para el Estado responsable.