Relaciones entre el Ordenamiento Internacional y los Ordenamientos Estatales: Recepción, Posición y Ejecución de Normas

Las Relaciones entre el Ordenamiento Internacional y los Ordenamientos Estatales

A) Presupuestos Generales

En España, la creación de normas jurídicas tiene lugar en dos niveles:

• Interno: se aprueban normas que constituyen el ordenamiento de origen interno.
• Internacional: España participa, junto a otros Estados, en la creación de normas consuetudinarias, a través de comportamientos y la práctica de conductas, y a través de las normas convencionales.

En España están en vigor normas de origen internacional y de origen interno. La regla básica del Derecho Internacional (DI) es la supremacía de las normas internacionales sobre las normas internas. De ello se derivan dos consecuencias:

• El Estado está obligado a introducir en su legislación interna las modificaciones para asumir los compromisos internacionales.
• Ningún Estado puede alegar su derecho interno, ni siquiera su Constitución, para justificar el incumplimiento de las obligaciones internacionales.

B) Esquema General de Relaciones entre los dos Sistemas

Para lograr la coherencia en las relaciones entre el DI y el Derecho interno (Di), se recurre a varias vías:

1ª. En ocasiones, las relaciones consisten en la remisión o de complemento, de las normas internacionales a las normas internas y de las normas internas a las internacionales. Esta remisión es muy frecuente. Son frecuentes los Tratados Internacionales (TI) que requieren la adopción de medidas legislativas para su ejecución. Las normas internas complementan a las normas internacionales. Estos Convenios exigen a los Estados partes que tipifiquen y sancionen esas conductas.

2ª. En otros casos, las relaciones son de dependencia, de una norma interna a una norma internacional, que autoriza al Estado a regular determinadas situaciones.

3ª. Las relaciones entre el DI y el Di determinan que se han de establecer los mecanismos necesarios para que el Estado pueda cumplir con las obligaciones que haya asumido en el ámbito internacional.

Así, el Di de cada Estado debe resolver el modo de integración de las normas internacionales en el Di, y las relaciones entre las normas de origen internacional y de origen interno. Ha de solucionar los conflictos que puedan surgir entre ambas, y dirimir cuál de ellas tiene primacía, así como las soluciones que han de adoptar los Estados en su Di, han de ser respetadas.

La Recepción de las Normas Internacionales en el Orden Jurídico Interno

A) Las Normas Consuetudinarias

Vemos cómo se introduce en el Di de los Estados las costumbres internacionales. Al ser normas no escritas, surgen prácticas constantes y uniformes por parte del Estado, y su integración en el ordenamiento interno del Estado se formula sin un acto formal de incorporación, sino que pasa a formar parte del Di de los Estados, desde su creación o recepción. Ésta es la regla general. Si el Estado español se haya obligado internacionalmente por una costumbre, ésta ha de ser relevante en el orden interno, si no generaría responsabilidad internacional. La costumbre internacional introduce las normas de derogación, modificación o suspensión de los TI; introduce las normas de inmunidad de jurisdicción y ejecución. Esto ocurre con muy pocas costumbres, el resto, las que no se han introducido expresamente por la Constitución Española (CE) o por disposición interna, pasan a formar parte del Di español.

1º. La integración tendrá lugar automáticamente sin necesidad de un acto formal de recepción por parte de las autoridades españolas.

2º. La integración tiene carácter general, afecta a todas las costumbres generales a las que España no se ha opuesto, y a las costumbres particulares a las que España haya contribuido en su proceso de formación.

3º. Se integran en el Derecho español, aquellas costumbres en las que España haya participado.

4º. La integración tiene lugar desde el momento en que se consolida la costumbre internacional, desde el momento en que el comportamiento o consentimiento del Estado da lugar a un consenso, a una opinio iuris.

El hecho de que el Estado español no prevea expresamente ningún mecanismo de integración al respecto, no impide que no formen parte del Di español, ni que los tribunales las puedan aplicar.

B) Las Normas Convencionales

La recepción de TI en el Di en distintos Estados reviste más importancia que la de las normas consuetudinarias, por las siguientes razones:

1ª. Una razón cuantitativa: hoy los Estados están obligados por más TI que Costumbres Internacionales (CI).

2ª. Una razón cualitativa: porque los TI generan Derechos y obligaciones para los particulares con más frecuencia que las CI.

Esta integración nunca es automática, sino que requiere de un acto formal de recepción por parte de las autoridades de los Estados en virtud de lo que se integre en el Di. El modo de integrar varía según el Estado; puede consistir bien en la adopción de una ley interna mediante la cual, se integrará el TI, o bien basta con la simple publicación del texto en el ámbito interno. En el ordenamiento español, el art. 96.1 CE establece que los TI válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno. El art. 1.5 del Código Civil (CC): estas normas internacionales jurídicas contenidas en los TI no son de aplicación en España mientras no formen parte del ordenamiento jurídico interno, mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Tanto la CE como el CC, establecen que el requisito de incorporación es la publicación oficial. Los TI sólo pasan a formar parte del Derecho español y sólo obligan en el ámbito interno desde su publicación. El CC exige la publicación en el BOE, pero exige la publicación del texto íntegro del TI, y obliga a publicar el texto íntegro y los acuerdos complementarios que explican y desarrollan las normas convencionales. También se publican las reservas de España, en el momento de manifestar su consentimiento en obligarse por el TI, así como las objeciones a esas reservas. Lo ideal es que coincida la entrada en vigor con la publicación, pero en la práctica se retrasa la publicación. Los aspectos formales de la publicación no están expresamente regulados.

Junto al texto íntegro del TI, se ha de publicar el instrumento de adhesión, ratificación y refrendo por el Presidente del Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores. Además, se debe publicar, en el caso de los TI del art. 93, la Ley Orgánica (LO) mediante la que las Cortes autorizan al Gobierno a manifestar el consentimiento en obligarse. También el acto parlamentario por el que las Cortes Generales autorizan al Gobierno para celebrar el TI del art. 94.1 CE. En conclusión, la publicación ha de ser oficial, íntegra, continuada, idéntica al momento de la entrada en vigor y formalmente adecuada.

C) Los Actos Internos de Ciertas Organizaciones Internacionales

Las Resoluciones de Organizaciones Internacionales (ROI), en la medida en que generan derecho y obligaciones para el Estado, son normas internacionales.

La incorporación de las ROI no está regulado en el Derecho español. A falta de regulación específica en el Di español, en la práctica vemos cómo se ha solucionado. En España ha consistido en que los Ministerios afectados han adoptado normas internas, normalmente órdenes ministeriales, para hacer efectiva la decisión adoptada por las Organizaciones Internacionales.

Las ROI son obligatorias para los Estados. En el Di español su incorporación es importante porque estas ROI imponen a los Estados obligaciones a la hora de detener, perseguir y entregar a los presuntos criminales, por lo que hay que incorporarlas al Di. La incorporación es importante para coordinar la actuación de los Tribunales Penales Internacionales con los Tribunales internos de la Jurisdicción penal.

El sistema que se ha seguido, ha sido publicarlas en el BOE igual que los TI. Respecto a otras organizaciones internacionales, la solución es distinta. Las ROI de las Comunidades Europeas (CCEE), crean el Derecho Comunitario, a través de los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones. Se integran en el Di de los Estados miembros cuando se notifican a los destinatarios, o cuando son publicadas en el Diario Oficial de la Comunidad Europea (DOCE). Está prohibida la recepción de las ROI de las CCEE mediante su publicación en los boletines oficiales de los Estados miembros. Por tanto, en España como en otros Estados comunitarios, las ROI obligatorias forman parte del Di automáticamente sin necesidad de un acto de recepción como consecuencia de la notificación o publicación en el DOCE.

La Posición de las Normas Internacionales Recibidas en el Orden Jurídico Interno

A) Aspectos Generales

Una vez que las normas de origen internacional pasan a formar parte del Di, se plantea el problema de cuáles son las relaciones con las normas del Di. En el caso de las normas consuetudinarias, muy pocos ordenamientos estatales regulan su relación con las normas internacionales y los pocos que lo hacen, las equiparan a estos efectos con los TI, de forma que las normas convencionales y consuetudinarias tendrán el mismo rango en el Di. Hay que entender que esta solución es válida, para los supuestos en que el Ordenamiento interno equipara los TI y las CI, ya que producen los mismos efectos, debido a su incumplimiento. Una vez incorporadas, en cuanto a la posición de las normas convencionales en el Di hay tres posibilidades teóricas:

1ª. En los sistemas en los que es preciso un acto legislativo para introducir el DI en el Di, se hace mediante la adopción de las normas internacionales, y no de forma automática. Así los TI tendrán el mismo rango que las normas estatales, que las incorporan, si lo hace una Ley tendrá rango de Ley, si lo hace un Decreto tendrá rango de Decreto. Ello conlleva que el TI posterior, deroga la norma interna anterior y el TI puede ser derogado por las normas posteriores.

2ª. Se basa en el principio de la competencia según el cual, las materias reguladas por los TI quedan sustraídas al margen de la competencia del legislador interno y en consecuencia no se produce un conflicto entre las normas internas y las normas internacionales, porque cada una regula una cosa.

3ª. Se someten las normas internacionales que forman parte del Di al principio de jerarquía normativa, estableciendo un rango propio para los TI en escala jerárquica de las normas.

B) El Derecho Español en la Materia

El Derecho español se acoge al tercer mecanismo. En cuanto a las normas consuetudinarias, el Di español no resuelve el rango jerárquico de las normas convencionales, se declara por indicios. El art. 96.1 CE establece que las disposiciones de los TI sólo serán derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios TI o de acuerdo con las normas generales del DI. Ello supone dos cosas, que en materia de derogación, modificación y suspensión, se equipara el rango del TI con el de la CI; y que, se deduce que tanto los TI como las CI, se sitúan por encima de la ley interna en lo que a derogación, modificación y suspensión se refieren. En cuanto a las normas convencionales, la CE dispone que las disposiciones de los TI sólo pueden ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma que ellas prevean o de acuerdo con las normas internacionales, pero no mediante una ley interna que no puede derogar, modificar o suspender una disposición convencional.

De ahí deducimos el rango superior de los TI respecto de las normas internas. Los TI tendrán rango jerárquico supralegal, pero infraconstitucional. Los TI son susceptibles de ser declarados inconstitucionales. La regulación de un TI no puede ser contraria a la CE. Antes de que España se obligue por un TI, el TI no podrá alterarse unilateralmente por ningún órgano interno y en consecuencia, se aplicará por encima de la Ley, de modo que si un juez considera que la Ley interna que ha de aplicar es contraria a un TI anterior, puede plantear al Tribunal Constitucional (TC) una cuestión de inconstitucionalidad que determina si la aprobación de dicha ley es contraria al TI. Las relaciones entre la CE y los TI:

• Relaciones entre una Ley anterior y un TI posterior: el TI podrá derogar una ley siempre que cuente con la autorización de las Cortes.
• Relaciones entre un TI anterior y una Ley posterior: la ley no puede modificar, derogar o suspender el contenido de ningún TI.
• Relaciones entre el Di y el Derecho Comunitario Europeo: el Derecho Comunitario tiene una primacía indiscutible sobre el resto del Derecho español, y esta relaciones de primacía se manifiestan en la inaplicación de las normas internas a favor de las normas de Derecho Comunitario.

La Ejecución de las Normas Internacionales en el Orden Jurídico Interno

A) Aspectos Generales

Los órganos internos del Estado, los administrativos y los judiciales, tienen la función de ejecutar o hacer efectiva la aplicación de las normas del ordenamiento interno, tanto las de origen interno como las de origen internacional. Las normas internacionales pueden contener obligaciones que afectan únicamente a las relaciones internacionales entre Estados. Por lo que preferentemente, el destinatario de la norma es el Gobierno, ya que es éste el que tiene que ejecutar y hacer efectiva la norma internacional. Las normas internacionales también regulan derechos y obligaciones para los particulares, de manera que los destinatarios son los tribunales. Las normas internacionales pueden ser:

• Autoejecutivas: son las que se contienen en mandatos directos de modo que una vez forman parte del Ordenamiento interno se aplican por el Estado en cuestión, sin que sea necesario adoptar medidas legislativas que las desarrollen.
• No autoejecutivas: necesitan la adopción de normas internas a la hora de la ejecución de las normas internacionales.

B) El Derecho Español en la Materia

El art. 97 CE, atribuye al Gobierno la función ejecutiva y reglamentaria, por tanto es el Gobierno el que tiene que ejecutar las normas internacionales que forman parte del Di español. En el caso de que un TI necesite para su ejecución algún desarrollo legislativo, es necesaria la intervención de las Cortes. Por lo tanto, interviene solamente el Gobierno para las autoejecutivas, e intervienen el Gobierno y las Cortes para las no autoejecutivas. Según la Ley Orgánica del Consejo de Estado (LOCE) (máximo órgano consultivo del Estado), debe ser consultado acerca de las Leyes y los Reglamentos que hayan de aprobarse, para la ejecución, el cumplimiento y desarrollo de los TI, para lo que requiere de normas internas como Leyes y Reglamentos. Las Comunidades Autónomas (CCAA) no tienen competencia para celebrar el TI, porque la competencia exclusiva la tiene la Administración Central. En cuanto la ejecución de los TI celebrados por el Gobierno, cuando versen o afecten a una materia que sea competencia de las CCAA, serán ellas las que tengan que ejecutar estos TI. Por lo tanto, es el Estado el que celebra los TI, pero la adopción de las normas internas para ejecutar los derechos y las obligaciones del TI, es por parte de las CCAA, en el ejercicio de sus competencias. En el caso de que las CCAA no cumplan esa obligación en supuestos extremos, puede llegar a aplicarse incluso el art. 155.1 CE que dice que si una CCAA no cumple con la obligación que le impone la CE u otras leyes, el Gobierno con el apoyo del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligar al cumplimiento de la obligación. Las CCAA cuando van a ejecutar los TI, adoptan o leyes autonómicas o reglamentos autonómicos. Es necesario el dictamen del Consejo de Estado, o en su caso, el órgano consultivo autonómico.

El Ejercicio de la Protección Diplomática. Aspectos Generales

La protección diplomática es la acción que un Estado lleva a cabo, frente a otro Estado o una Organización Internacional, para reclamar la debida aplicación del DI, en relación a un Hecho Internacionalmente Ilícito (HII) del que han sido víctimas sus nacionales e imputable a las autoridades del Estado u Organización frente a la que se reclama; asegurar el respeto de sus propios derechos. Es la acción encaminada a la protección por parte del Estado de la persona y bienes de los nacionales en el extranjero, frente a un daño causado por las autoridades de otro Estado. Esa acción la atribuye el DI. El Estado hace valer su propio Derecho, de lo que se derivan dos consecuencias:

• Aunque la reclamación afecta al particular en su persona, bienes o intereses, la pretensión jurídica que se hace valer es privativa del Estado.
• El ejercicio de la protección diplomática es una actividad discrecional del Estado.

La Posición del Particular en Relación con el Ejercicio de la Protección Diplomática por parte del Estado del que es Nacional

A) La Renuncia por el Particular a la Protección Diplomática de su Estado. La Cláusula Calvo

Consiste en la estipulación contenida en un contrato celebrado entre un Estado y un nacional de otro país, con motivo de una concesión administrativa en el territorio del primero, por la cual el particular acepta no acudir al Estado del cual es nacional para que le proteja frente al Estado con el que ha contratado.

B) Discrecionalidad en el Ejercicio de la Protección Diplomática y Responsabilidad del Estado en el Orden Interno

La posición del particular que es víctima del hecho ilícito de un Estado extranjero es poco satisfactoria en el ámbito del DI, pues corresponde al Estado del que el particular es nacional, decidir si ejerce o no la protección diplomática. En el orden interno, está la obligación del Estado de proteger a sus nacionales en el extranjero, bien en las leyes o en la CE. La protección de los nacionales españoles en el extranjero, constituye un cometido esencial del Estado conforme a la CE. Ésta es una actividad que la Administración exterior ha de llevar a cabo; en el supuesto de que no lo haga, generando un perjuicio para el particular, la consecuencia es la responsabilidad de la Administración del Estado y el derecho de aquél a ser indemnizado. Para determinar la eventual responsabilidad de la Administración del Estado por no ejercer la protección diplomática de un nacional español, se distinguen dos supuestos:

• Inactividad de la Administración por no haber ejercido la protección diplomática a favor de uno de sus nacionales.
• Inactividad de la Administración en el ámbito de las relaciones internacionales por no ejercer de forma efectiva la protección diplomática.

Requisitos para el Ejercicio de la Protección Diplomática

A) Introducción

Para la reclamación de un Estado frente a otro por los daños sufridos por un particular, el DI establece dos requisitos:

• La existencia de un vínculo entre la reclamación y el Estado reclamante, basado en la nacionalidad de los particulares que han sido víctimas de un hecho ilícito.
• El previo agotamiento por el particular de los recursos que ofrece el ordenamiento del Estado al que se imputa el daño sufrido.

Se ha defendido la existencia de un requisito adicional: la conducta correcta del reclamante, estimando que si el daño causado al particular deriva de la propia conducta de éste, y además existe un nexo causal entre la conducta incorrecta y el daño sufrido, el ejercicio de la protección diplomática no es admisible. En definitiva, nos limitamos a los dos requisitos indicados.

B) La Nacionalidad de la Reclamación

La nacionalidad de la reclamación puede suscitar dos problemas:

1º. Respecto a la continuidad de la nacionalidad en el tiempo, ha de concretarse en dos momentos:

• Aquel en que se produce el perjuicio, el particular debe ostentar en ese momento la nacionalidad del Estado reclamante.
• Debe continuar siendo nacional en el momento en que el Estado ejerce la protección diplomática o, fracasada ésta, recurre a un Tribunal Internacional.

Hay que precisar ciertas cuestiones en orden a la continuidad en la nacionalidad de la reclamación:

• Supuesto de un cambio no voluntario de nacionalidad, como consecuencia de un fenómeno de sucesión de Estados o de cambio en la soberanía sobre un territorio; el Estado sucesor está facultado para reclamar.
• Efectos que pueden producirse sobre la nacionalidad de la reclamación en atención a relaciones de derecho privado.

2º. Doble o múltiple nacionalidad, es decir, supuestos en que una persona posee no sólo la nacionalidad del Estado reclamante sino también la de otro Estado (la del causante del daño o la de un tercero). Distinguir dos situaciones:

• El perjudicado ostenta, al mismo tiempo, la nacionalidad del Estado reclamante y la del Estado causante del perjuicio.
• El perjudicado ostenta, junto con la nacionalidad del Estado reclamante, la de un tercer Estado.
• El requisito de la nacionalidad de la reclamación también opera en el caso de personas jurídicas. Dos supuestos:
• 1º. El derecho a ejercer la protección diplomática de una sociedad corresponde al Estado bajo cuyas leyes se ha constituido y en el que la misma tiene su sede.
• 2º. Se admite como excepción la posibilidad de una protección directa de los accionistas por parte del Estado del que son nacionales, en determinados supuestos:
• • Cuando el acto ilícito del Estado ha lesionado derechos propios o privados de los accionistas.
  • Cuando la sociedad ha dejado de existir legalmente.
  • Cuando la sociedad tiene la nacionalidad del Estado causante del daño, y una parte de los accionistas la nacionalidad de un tercer Estado.

C) El Previo Agotamiento por el Particular de los Recursos Existentes en el Orden Interno

La reclamación internacional por daños a nacionales es subsidiaria. Dicha reclamación sólo será admisible si se ha seguido esta vía y el particular no ha podido obtener en el orden interno la reparación del daño sufrido.

• Esta regla del agotamiento, no opera si es el propio Estado el que ha sufrido directamente el daño.
• El particular debe utilizar todas las vías posibles de recurso contra el acto lesivo que existen en el Ordenamiento del Estado causante del daño.
• El particular sólo está obligado a recurrir si cabe obtener un resultado útil, susceptible de modificar la situación creada por el hecho ilícito.

La Protección Ejercida por Organizaciones Internacionales

La protección de sus funcionarios

Es la protección por parte de las Organizaciones Internacionales, de sus agentes o funcionarios, por los daños que éstos pueden sufrir en el ejercicio de sus funciones como consecuencia del hecho ilícito de un Estado. Para que el funcionario pueda cumplir con sus deberes de modo satisfactorio, es preciso que cuente con una protección por parte de la Organización.

Referencia a otros supuestos de protección

En el ámbito de la Unión Europea, cabe registrar dos desarrollos de interés en relación con la protección de los derechos de los nacionales comunitarios frente a hechos ilícitos de terceros Estados:

• Posible ejercicio de la protección de los nacionales de los Estados miembros por instituciones comunitarias en un ámbito de materias donde la Comunidad Europea ha asumido competencias según su Tratado constitutivo.
• Posibilidad de ejercicio de la protección diplomática mediante la sustitución de un Estado miembro de la Comunidad Europea por otro.