Reglamentos ilegales

Tema 3. El Reglamento: la norma Administrativa por excelencia

1. Concepto y posición ordinamental del Reglamento

Por reglamento se entiende en el Derecho administrativo (a diferencia de lo visto con los

reglamentos de la Uníón Europea), toda norma Escrita (aprobada por una Administración

Publica o poder ejecutivo) con rango inferior a La ley:

- los reglamentos son normas de segunda clase, de Rango inferior a la ley (principio que

asegura la preeminencia del Parlamento sobre el Poder ejecutivo en la producción

normativa)

- aunque el reglamento sea posterior a la ley, no Puede derogarla; por el contrario toda

norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria Sobre el reglamento.

La diversa posición ordinamental de la ley y el Reglamento se expresa en el principio de reserva

de ley (art. 97 CE) que ofrece dos Manifestaciones:

- la reserva Material que comprende el conjunto de materias respecto de Los cuales la

Constitución exige su regulación con norma con Rango de ley (en ningún caso puede

regularlas un reglamento, y si se hiciera serían Nulos por contradecir los preceptos

expresos en que la Constitución establece la Reserva)

- la reserva Formal, que significa que cualquier materia, por mínima O intrascendente

que sea, cuando es objeto de regulación por ley Ya no puede ser regulada por un

reglamento; esto es, el rango de la materia se ha Elevado, se ha congelado en un nivel

superior y por ello es ya inaccesible a la Potestad reglamentaria (porque un reglamento

ya no puede modificar la materia regulada por Ley).

Aparte de la subordinación a la ley, la Conceptualización del reglamento exige su diferenciación

de figuras afines:

- en primer lugar, de los actos administrativos generales, que coinciden con el

reglamento en que no se dirigen a ciudadanos Concretos (aunque ambos pueden

dirigirse a colectivos determinados)

- criterio de la no consunción: el reglamento es Una norma y como tal se puede

aplicar muchas veces (y cuanto más se aplica más Se refuerza su vigencia);

por el contario, el acto administrativo general Es flor de un día (se extingue en

una sola aplicación, por ejemplo la convocatoria De unas elecciones generales

o una orden de vacunación)

- la distinción tiene importancia por la Diversidad del régimen jurídico aplicable a

los reglamentos y a los actos administrativos

- los reglamentos tampoco deben confundirse con las instrucciones y ordenes de

servicio (que son normas dictadas por los órganos superiores para dirigir la Actividad

de los inferiores)

- las instrucciones de servicio se comunican Directamente a los órganos

obligados a su cumplimiento (aunque también se Pueden publicar en el Boletín

que corresponda)

- su incumplimiento “no afecta por sí solo a la Validez de los actos dictados por

los órganos administrativos subordinados”

- al no ser normas ni actos administrativos, las Instrucciones de servicio no

pueden ser objeto de recurso judicial, salvo Cuando afecten a los derechos de

los funcionarios.

¿Puede darse un reglamento que congele una Materia, de tal manera que no pueda ser,

después regulada por una ley?

Sí, cuando existe una materia reservada a la Potestad reglamentaria

Sí, cuando una ley formal así lo ha permitido (decreto legislativo)

No, porque el reglamento solamente puede Desarrollar lo que establezcan las leyes

No, porque en nuestro Derecho no existe el Principio de reserva reglamentaria

[en Francia sí existe].

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2. Clases de reglamentos

A) Por su relación con la ley

Se clasifican en independientes, ejecutivos y de Necesidad:

- los reglamentos independientes de la ley (reglamentos extra legem) son de dos tipos:

- en determinados países [Francia] su Constitución ha previsto una reserva

reglamentaria (en España no existe en la CE)

- en España son los reglamentos que regulan Materias que no están reguladas

por ley (obviamente, estas materias no pueden Tener reserva de ley)

- los reglamentos ejecutivos (reglamentos secundum legem) son los que Desarrollan y

complementan una ley porque la ley misma lo ha Previsto mediante llamamiento

expreso

- el reglamento ejecutivo no puede contradecir a La ley (porque está

subordinado a la ley que desarrolla)

- además, en caso que la materia tenga reserva de Ley, el reglamento ejecutivo

tampoco puede regular actos esenciales de la Materia (porque supondría

invadir la esfera material de reserva legal Incurriendo en nulidad de pleno

derecho)

- los reglamentos de necesidad (reglamentos contra legem) son las Normas que dicta la

Administración para hacer frente a riesgos Extraordinarios (como epidemias,

catástrofes naturales, etc; destacan los Previstos para los estados de alarma,

excepción y sitio)

- los reglamentos de necesidad no necesitan de Procedimiento de elaboración

ni derogan las normas legales que contradicen (solo suspenden la vigencia de

determinadas normas mientras dura la emergencia)

- los reglamentos de necesidad caducan tras la Situación de emergencia, sin

que se inserten en el ordenamiento (por ello se Asemejan más a los actos

generales que a los verdaderos reglamentos).

B) Por su origen

Por razón de la Administración que los dicta, los Reglamentos se clasifican en estatales,

autonómicos, locales, institucionales y Corporativos:

- los reglamentos estatales de mayor jerarquía Son los del Gobierno (al que el art 97

CE atribuye explícitamente el ejercicio de la Potestad reglamentaria) y que se aprueban

y publican bajo la forma de Real Decreto

- subordinados a éstos y a las Ordenes acordadas Por las Comisiones

Delegadas del Gobierno están los reglamentos de Los Ministros (en forma de

Ordenes ministeriales “en las materias propias de Su departamento”) y los de

las Autoridades inferiores (que tienen la forma De Resolución, Instrucción o

Circular de la respectiva autoridad que los Dicte)

- los reglamentos de las Comunidades Autónomas, Con análoga problemática que los

estatales, se denominan de la misma forma que aquellos: Decretos del Gobierno de la

Comunidad Autónoma; Órdenes de los Consejeros, Etc

- en cuanto a los reglamentos de los Entes Locales, la Ley de Bases de Régimen Local

de 1985 distingue: el Reglamento orgánico de cada Entidad (por el que el Ente se

autoorganiza), las Ordenanzas locales (que son Las normas que aprueba el Pleno) y los

Bandos (que el Alcalde puede dictar en las Materias de su competencia)

- los reglamentos de los Entes institucionales (Organismos autónomos estatales,

autonómico y locales) están subordinados a los Reglamentos de los Entes territoriales

- finalmente existen los reglamentos de los Entes Corporativos (de los Colegios

profesionales, …).

Se observa que no existe un régimen común y Uniforme de regulación de todos los

reglamentos (esto es, tienen diferente Procedimiento de aprobación, de publicación, …).

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3. Límites y procedimiento de elaboración de Los reglamentos

Los reglamentos están sometidos a los siguientes Límites:

- el órgano que lo dicta tiene competencia para Dictarlo (“las disposiciones

administrativas no podrán tratar de Aquellas materias que son de la competencia de las

Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las CCAA”)

- el reglamento dictado por el órgano inferior no Puede contradecir al dictado por un

órgano superior (principio de jerarquía Normativa)

- el reglamento ha de adecuarse a los hechos (esto es, ha de respetar la realidad que

trata de regular, principio de interdicción de la Arbitrariedad de la Administración);

además, el reglamento ha de respetar los Principios generales del Derecho

- es discutible si la potestad reglamentaria debe Respetar la regla de la irretroactividad

que la CE impone en el artículo 9.3 para las “disposiciones sancionadoras no

favorables o restrictivas de derechos Individuales”; en cualquier caso, las disposiciones

sancionadoras tendrán siempre carácter Retroactivo “en cuanto favorezcan al presunto

infractor”

- la potestad reglamentaria ha de ejercitarse Siguiendo un determinado procedimiento

(no cabe ejercitarla de forma directa): “la ley regulará la audiencia de los ciudadanos

directamente o a través de las Organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en

el procedimiento de elaboración de las Disposiciones administrativas que les afecten”

(art 105 CE).

El procedimiento para la aprobación de los reglamentos Estatales está regulado en la Ley

50/97 del Gobierno:

A) El procedimiento debe iniciarse con la Formación de un expediente en el cual deben

incluirse todos los antecedentes que han dado Lugar al texto definitivo, que habrá de

someterse a la decisión del órgano titular de la Potestad reglamentaria, así como la

tabla de vigencias, es decir, una especificación de las disposiciones anteriores que se

van a derogar o que permanecen en vigor.

B) El proyecto debe someterse a informe de la Secretaría General Técnica del

Ministerio correspondiente, exigíéndose además el dictamen del Ministerio para la

Administraciones Públicas cuando el proyecto verse sobre organización, personal o

procedimiento administrativo.

C) Elaborado el texto de una disposición que Afecte a los derechos e intereses legítimos

de los ciudadanos, se les dará audiencia en un Plazo razonable y no inferior a 15 días

hábiles, directamente o a través de las Organizaciones reconocidas por la Ley que los

agrupen o representen y cuyos fines guarden Relación directa con el objeto de la

disposición.

D) Las disposiciones reglamentarias que deban ser Aprobadas por el Gobierno o por

sus Comisiones Delegadas se remitirán con 8 días De antelación a los demás Ministros

convocados, con el objeto de que formulen las Observaciones que estimen pertinentes.

En este procedimiento (como en los reglamentos autonómicos) se pone el Mayor énfasis sobre

el cuidado técnico para la aprobación del Proyecto; sin embargo, en el procedimiento para la

aprobación de los Reglamentos y ordenanzas locales se pone el Acento en la participación

popular.

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4. Eficacia de los reglamentos. El principio De inderogabilidad singular

Supuesta la validez de un reglamento por haberse Observado los limites sustanciales y seguido

correctamente el procedimiento de elaboración, su Eficacia se condiciona a la publicación, dato

fundamental para determinar el momento de su Entrada en vigor:

- “para Que produzcan efectos jurídicos de carácter general los decretos y demás

disposiciones administrativas, habrán de Publicarse en el BOE y entrarán en vigor

conforme a lo dispuesto en el articulo 1 Del Código Civil” (art. 52 Ley 30/92) [el Código

precisa que la entrada en vigor es a los 20 días De la publicación salvo que

expresamente la norma determine otro plazo]

- los reglamentos estatales se publican en el BOE y los reglamentos de las CCAA en el

correspondiente Boletín O Diario de la Comunidad Autónoma; la publicación de las

ordenanzas locales se realiza en el Boletín Oficial de la Provincia y no entran en vigor

hasta que hayan transcurrido 15 días desde que el Texto sea recibido por la

Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva (al efecto de que

éstas puedan impugnarlo si lo estiman contario al Ordenamiento jurídico).

El reglamento es eficaz (produce efectos) a Partir de la publicación:

- el reglamento goza, como los actos Administrativos, de la presunción de validez y del

privilegio de ejecutoriedad (si bien la ejecución Ha de actuarse, salvo que la norma sea

de aplicación directa, a través de un acto Administrativo previo)

- la eficacia es de duración ilimitada y se Impone a los administrados, los funcionarios y

los Jueces

- las técnicas para garantizar la obediencia a Los mandatos reglamentarios son las

mismas que aseguran el cumplimiento de las leyes (esto es, sanciones administrativas

y en su caso penales).

El reglamento puede ser derogado por la misma Autoridad que lo dictó, que también puede

proceder a su modificación parcial. Lo que no Puede hacer la autoridad que lo dictó, ni siquiera

otra superior, es derogar el reglamento para un Caso concreto (esto es, establecer excepciones

privilegiadas a favor de persona determinada); en Efecto, la regla de la inderogabilidad

singular de los Reglamentos dice que “las resoluciones administrativas de Carácter particular no

podrán vulnerar lo establecido en una Disposición de carácter general”.

5. Control de los reglamentos ilegales y Efectos de su anulación

La vulneración de los límites sustanciales y formales A que está sujeta la aprobación de los

reglamentos origina su invalidez: la invalidez de Los reglamentos lo es siempre en su grado

máximo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno Derecho.

Vías procesales para anular los reglamentos Ilegales:

- se puede plantear la ilegalidad del reglamento Ante la Jurisdicción Penal: se incrimina

la conducta de “la autoridad o funcionario Publico que, careciendo de atribuciones para

ello, dictare una disposición general o Suspendiere su ejecución” (art. 506 CP) -> si se

condena al autor -> el reglamento es nulo de Pleno derecho

- se puede plantear la ilegalidad del reglamento Ante todas las jurisdicciones (civil,

penal, contenciosos-administrativa o laboral) por Vía de excepción: se pide su

inaplicación al caso concreto que el Tribunal Está enjuiciando (porque desobedece una

norma de carácter superior) -> si el juez Inaplica el reglamento -> el reglamento es nulo

de pleno derecho por no respetar el principio de Jerarquía

- se puede plantear un recurso administrativo (vía Específica del Derecho

administrativo):

- contra las disposiciones administrativas de Carácter general no cabe recuso

en vía administrativa

- pero, puede interponerse un recurso contra un Acto administrativo fundado en

la nulidad de un reglamento (el recurso se Presenta directamente ante el

órgano que dictó el reglamento)

- además, la propia Administración autora del Reglamento, a través de la

revisión de oficio, puede dejarlo sin efecto

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- la técnica más importante para el control de Los reglamentos ilegales es la de su

impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a través del recurso

directo: se solicita su anulación (sin que sea Necesaria la interposición de un previo

recurso administrativo)

existe un Plazo de dos meses para impugnar los reglamentos

- en cualquier caso, se mantiene la validez de Los actos dictados en aplicación

del reglamento (hasta que se anule)

- se puede impugnar, ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, un acto

administrativo dictado al amparo del reglamento Ilegal (fundando dicha impugnación

precisamente en la ilegalidad del reglamento en Que se apoya el acto recurrido)

- la viabilidad del recurso indirecto exige que Se produzca un acto de aplicación

del reglamento ilegal (o bien provocarlo mediante La oportuna petición)

- puede utilizar esta vía cualquier persona que Sea titular de un derecho o un

interés

- esta vía no está sujeta a plazo (solamente al Plazo de impugnación del acto

administrativo)

- el Juez que conozca del recurso indirecto:

- si es competente para conocer también del Recuso directo -> tiene la

potestad de anular el reglamento

- si no es competente -> puede plantear la Llamada cuestión de

ilegalidad ante el Tribunal que corresponda.

Por último, es posible la impugnación ante el Tribunal Constitucional:

- se pueden impugnar los reglamentos cuando Violen los derechos constitucionales

susceptibles de recurso de amparo (una vez que se Haya agotado la vía jurisdiccional)

- un segundo supuesto de recurso ante el Tribunal Constitucional tiene lugar cuando se

produce un conflicto de competencias con motivo De disposiciones reglamentarias

emanadas de los órganos del Estado o de los órganos de las CCAA

- también el Gobierno puede impugnar ante el TC Las disposiciones y resoluciones de

las CCAA con valor inferior a la ley, en los dos Meses siguientes la fecha de

publicación

- la impugnación ante el TC provoca la suspensión Del reglamento hasta que el TC

resuelva (en un máximo de cinco meses); no Obstante, el TC solo controla vicios de

inconstitucionalidad -> la impugnación del Resto de vicios ha de realizarse ante la

Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Si ha pasado el plazo para impugnar un reglamento Que se considera contrario a Derecho ¿qué

puede hacerse?

Nada, pues ese reglamento es ya firme, por lo que Tan solo cabe que lo anule el

Tribunal Constitucional

Puede impugnarse a través de un recurso Indirecto, atacando un acto

Administrativo de aplicación de ese Reglamento ilegal

Solamente cabe interponer una querella penal Contra la autoridad que lo aprobó

Puede instarse a que un organismo administrativo Interponga un recurso directo, pues

un particular no puede ir contra una norma Reglamentaria

PARA QUE CIUDADANO RECURRA REGLAMENTOS

1.REC. DIR

-ante trib sup. Justicia 2 meses publicación

-reglamento proceda del gobierno

2.REC. INDIR

-compatible: directo

-contra 1 acto que tiene su causa en un Reglamento que impugnar

RECURSO ADMINISTRATIVO INDIRECTO

-no recurso contra reglamento

-recurso indirecto contra reglamento: exactamente Hacia actos de aplicación, basnadose en el viciado de nulidad

RECURSO ADMINISTRATIVO DIRECTO

-se recurre reglamento

-2meses siguiente de la publicación

-RECURSO INSCONSTITUCIONAL CONTRA REGLAMENTO

-recurso por conflicto competencias xq tc Controla CE, no reglamentos.

-actuara: 1 reglamento que viole derechos Contitucionales protegidos x recursos de amaparo.