Régimen Jurídico de la Intervención Administrativa y la Inspección de Trabajo en el Orden Social

1. La Intervención Administrativa en el Derecho Colectivo del Trabajo

La intervención administrativa en el derecho colectivo del trabajo abarca el control y registro de las relaciones laborales organizadas. En la constitución de sindicatos y asociaciones empresariales, estas entidades deben depositar sus estatutos y el acta fundacional en la oficina pública competente para adquirir personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, procediéndose después a su publicación oficial.

1.1. Representación y Negociación Colectiva

En las elecciones a representantes legales, los promotores tienen la obligación de comunicar el preaviso electoral y, tras la votación, presentar las actas de escrutinio ante la autoridad laboral, que certificará la capacidad representativa de los sindicatos. En la negociación colectiva, existe el deber de registrar los convenios colectivos en un plazo de quince días desde su firma para su depósito y publicación; si la autoridad laboral detecta ilegalidad o lesión a terceros, puede impugnarlo de oficio ante la jurisdicción social.

1.2. Conflictos Colectivos y ERE

En supuestos de huelga, la Administración es competente para fijar servicios mínimos si se ven afectados servicios esenciales, y el Gobierno puede imponer de forma excepcional un arbitraje obligatorio por razones de duración o perjuicio económico. Ante un cierre patronal, el empresario debe comunicarlo en doce horas a la autoridad laboral, la cual tiene la facultad de ordenar la reapertura del centro. También ejerce una función cuasi jurisdiccional al resolver discrepancias sobre el local y tablón de anuncios de los representantes, previo informe de la Inspección.

Finalmente, en los Expedientes de Regulación de Empleo (EREs), se suprime la autorización administrativa previa para despidos colectivos, pero se mantiene la obligación de comunicar su inicio a la autoridad laboral para que recabe un informe preceptivo de la Inspección de Trabajo, quedando la impugnación de las causas reservada en exclusiva a los juzgados de lo social.

2. La Policía Administrativa en el Orden Social

La policía administrativa es la actuación de la Administración que limita derechos por interés público, obligando a cumplir la normativa. Se articula en tres vías:

• La ordenación (prevención mediante registros y autorizaciones).
• La coacción o ejecución forzosa.
• Las sanciones administrativas (respuesta ante incumplimientos).

2.1. Control de las Relaciones Laborales

En el orden social, la ordenación incluye el control de las relaciones laborales, como la comunicación de contratos al servicio público de empleo en 15 días, la inscripción como demandantes de empleo y la comunicación de la apertura de centros de trabajo. Las Empresas de Trabajo Temporal (ETT) requieren autorización administrativa previa, con requisitos de estructura y garantía financiera, siendo ilícita la cesión de trabajadores sin ella. Las Agencias Privadas de Colocación solo necesitan declaración responsable y no contratan al trabajador.

2.2. Capacidad para Contratar y Extranjería

También se regula la capacidad para contratar, prohibiendo el trabajo de menores de 16 años salvo excepciones, y limitando el trabajo de menores de 18, así como el empleo de extranjeros, que exige normalmente autorización de residencia y trabajo.

3. Actividad de Fomento y Prestacional

3.1. La Actividad de Fomento

La actividad de fomento promueve de forma indirecta el interés general estimulando la actividad privada sin emplear la coacción. Sus medidas se dividen en medios positivos, que otorgan ventajas directas, y medios negativos, que imponen obstáculos indirectos; según el estímulo, ofrecen honor, derecho o provecho económico. Toda ayuda debe respetar los principios de igualdad, congruencia y complementariedad. En el orden social, se concreta a través de subvenciones públicas para el empleo o la formación.

3.2. Actividad de Servicio Público o Prestacional

La actividad de servicio público o prestacional es la prestación continuada de servicios para satisfacer necesidades generales por parte de la Administración. En el ámbito sociolaboral se articula principalmente en tres sistemas:

1. El Sistema de la Seguridad Social: concede prestaciones contributivas (vinculadas a cotización previa) y no contributivas (en situaciones de necesidad sin cotización suficiente).
2. La asistencia social: con ayudas complementarias gestionadas por el Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales.
3. El FOGASA (Fondo de Garantía Salarial): garantiza el pago de salarios e indemnizaciones cuando la empresa es insolvente o está en concurso, dentro de los límites legales y previa tramitación de expediente administrativo.

3.3. Profundización en la Actividad de Fomento

La actividad de fomento es la actuación de la Administración que promueve el interés general de forma indirecta, incentivando la actividad privada sin recurrir a la coacción. Se articula mediante medios positivos (ventajas como subvenciones, bonificaciones o beneficios) y, en menor medida, medios negativos (medidas que desincentivan determinadas conductas).

En el orden social, el fomento se materializa principalmente en subvenciones para el empleo y la formación, en las que el uso indebido obliga al reintegro, en bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social para favorecer la contratación de colectivos con mayores dificultades (jóvenes, mayores de 45 años, etc.) y en determinadas modalidades contractuales de impulso al empleo. También puede actuar de forma indirecta mediante medidas de desincentivación, como el mayor coste de ciertas figuras laborales (por ejemplo, cotizaciones más altas en contratos temporales u horas extraordinarias).

4. Intervención Administrativa en las Relaciones Laborales

La intervención administrativa en las relaciones laborales controla el inicio y desarrollo del vínculo de trabajo mediante obligaciones de comunicación y autorizaciones. Las empresas deben comunicar los contratos y prórrogas al servicio público de empleo en 15 días, y los desempleados deben inscribirse como demandantes para acceder a prestaciones. Las Empresas de Trabajo Temporal (ETT) necesitan autorización administrativa previa, y su ausencia supone cesión ilegal de trabajadores, mientras que las Agencias Privadas de Colocación solo requieren declaración responsable para actuar como intermediarias. También se exige la comunicación de la apertura de centros de trabajo a la autoridad laboral. En cuanto a la capacidad para contratar, se prohíbe el trabajo de menores de 16 años, con límites especiales para menores de 18 (trabajos peligrosos o nocturnos), y el empleo de extranjeros exige con carácter general autorización de residencia y trabajo previa.

5. La Función Inspectora: Artículo 12 de la Ley 23/2015

La función inspectora comprende la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y de los convenios colectivos en materias como relaciones laborales, Seguridad Social y prevención de riesgos laborales, así como funciones de asistencia técnica, conciliación, mediación y arbitraje.

5.1. Inicio de la Actuación Inspectora

La actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS) puede iniciarse por denuncia o de oficio. La denuncia está sometida al deber de sigilo y no se tramitan denuncias anónimas, con defectos de identificación no subsanados, sin fundamento o que coincidan con asuntos cuyo conocimiento corresponda a un órgano jurisdiccional cuando su resolución pueda condicionar la actuación inspectora. La actuación de oficio puede derivar de campañas, peticiones de otros órganos o administraciones, iniciativa propia u orden superior.

5.2. Modalidades de la Inspección

La Inspección puede actuar mediante visita al centro de trabajo, comparecencia o examen de expediente administrativo. Durante las actuaciones inspectoras, los funcionarios tienen la condición de autoridad pública y pueden solicitar el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Las visitas se documentan mediante diligencias de actuación.

5.3. Facultades de los Inspectores

Entre sus facultades se encuentra la entrada libre en cualquier momento y sin previo aviso en los centros de trabajo, salvo en domicilios particulares y establecimientos militares, pudiendo identificarse documentalmente y hacerse acompañar durante la actuación. También pueden realizar diligencias de investigación, solicitar información, examinar documentación como los registros de jornada y practicar pruebas, mediciones o fotografías. Además, cualquier persona física o jurídica está obligada a proporcionar a la Inspección los datos, antecedentes o informaciones que le sean requeridos y que tengan relevancia para la actuación inspectora.

6. Obstrucción y Medidas Derivadas de la Inspección

Constituyen obstrucción a la labor inspectora las acciones u omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de sus funciones. Se consideran infracciones muy graves impedir la entrada o permanencia en el centro de trabajo, negarse a identificarse o a identificar a las personas presentes, ejercer coacción, amenaza o violencia sobre los funcionarios inspectores e incumplir los deberes de colaboración.

6.1. Resultados de la Actuación

Finalizadas las actuaciones, la Inspección elabora un informe interno que puede dar lugar al archivo de las actuaciones. Cuando proceda, se informará al denunciante si el resultado afecta a sus derechos individuales o colectivos. Entre las medidas derivadas de la actuación inspectora se encuentran:

• El requerimiento o advertencia.
• La paralización de trabajos por riesgo grave e inminente en materia de prevención de riesgos laborales.
• El acta de infracción.
• El acta de liquidación de cuotas de Seguridad Social.
• La propuesta de recargo de prestaciones.

Cuando los hechos estén relacionados con cuestiones judiciales que puedan dar lugar al pago de cuotas de la Seguridad Social, el inicio de las actuaciones inspectoras interrumpe el plazo de prescripción hasta que exista sentencia firme, momento en el que se continuará la tramitación.

6.2. Actas de Liquidación e Infracción

Si estas se presentan, el inspector actuante elaborará un informe ampliatorio. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social propone la sanción, mientras que la resolución corresponde al órgano competente, normalmente la Administración General del Estado en materia de Seguridad Social o la autoridad laboral en el resto de los casos.

Las actas de infracción y las actas de liquidación son los principales documentos resultantes de la actuación inspectora. Su estructura incluye antecedentes, actuaciones practicadas, hechos comprobados, valoración jurídica, preceptos infringidos, preceptos tipificadores y propuesta de sanción. En las actas de liquidación se añaden además datos relativos a las cuotas de Seguridad Social, como el período afectado, las personas trabajadoras implicadas, las bases y los tipos de cotización.

7. La LISOS y el Procedimiento Sancionador

La LISOS (Real Decreto Legislativo 5/2000) clasifica las infracciones según la materia afectada: relaciones laborales, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social, empleo, trabajo de extranjeros y obstrucción a la labor inspectora. Dentro de cada materia, las infracciones pueden ser leves, graves o muy graves, y las sanciones pueden graduarse en función de las circunstancias concurrentes.

7.1. Presunción de Certeza y Plazos

Los hechos constatados por los funcionarios de la ITSS en las actas gozan de presunción de certeza conforme a la Ley 23/2015, salvo que los interesados aporten pruebas en contrario. Esta presunción también se extiende a los informes emitidos por la Inspección. Según la Ley 23/2015, las actuaciones comprobatorias no podrán prolongarse más de nueve meses, salvo causas excepcionales o dilaciones imputables al inspeccionado, ni permanecer interrumpidas durante más de cinco meses.

En el procedimiento sancionador, regulado por el Real Decreto 928/1998, el acta debe notificarse al presunto responsable en el plazo de diez días hábiles desde su firma. El interesado dispone de quince días hábiles para formular alegaciones.

8. Naturaleza y Valor Probatorio de las Actas de Inspección

Las actas de inspección son los documentos fundamentales en los que se formaliza la actuación de la ITSS. La actividad inspectora debe respetar las garantías procedimentales derivadas del principio de legalidad y del artículo 103 de la Constitución Española. La inspección puede iniciarse de oficio o por denuncia, y las actuaciones son realizadas por funcionarios que tienen la condición de autoridad pública.

8.1. Requisitos y Contenido de las Actas

Las actas deben ser extendidas por un funcionario público competente, imparcial y especializado. En cuanto a su contenido, deben recoger:

• Identificación del inspector y del presunto infractor.
• Descripción precisa de los hechos constatados y medios de prueba.
• Alegaciones de los interesados.
• Infracción imputada y preceptos infringidos.
• Propuesta de sanción y medidas adoptadas.

Especial importancia tiene la presunción de veracidad, reconocida por la Ley 23/2015, la LISOS y la Ley de Enjuiciamiento Civil. No obstante, esta presunción es iuris tantum, es decir, admite prueba en contrario. Debe conciliarse con la presunción de inocencia (art. 24 CE), por lo que la Administración mantiene la carga de probar los hechos constitutivos de la infracción.

9. El Procedimiento Sancionador en el Orden Social

El procedimiento sancionador en el orden social es el mecanismo mediante el cual la Administración Pública impone sanciones, conforme a la Ley 39/2015 (LPAC) y respetando las garantías del art. 24 CE. La potestad sancionadora corresponde al órgano que la tenga atribuida por norma, según la Ley 40/2015 (LRJSP).

9.1. Competencias y Actuaciones Previas

En el ámbito del orden social, la LISOS y el Real Decreto 928/1998 regulan la distribución de competencias. El procedimiento se inicia con actividades previas de comprobación de la ITSS (art. 9 RISOS). Estas actuaciones tienen como finalidad verificar el cumplimiento normativo y no pueden exceder de 9 meses.

9.2. Tramitación y Resolución

El inicio del procedimiento sancionador es siempre de oficio. Las actas de infracción y actas de liquidación de cuotas son esenciales; su omisión o defecto puede causar nulidad de pleno derecho o anulabilidad. Durante la actuación pueden adoptarse medidas provisionales, como la paralización de trabajos por riesgo grave e inminente.

La instrucción se rige por la separación entre fase instructora y sancionadora (art. 63.1 Ley 39/2015). El procedimiento puede suspenderse por prejudicialidad penal (principio non bis in idem) o social. La resolución final debe ser motivada y congruente, dictándose en el plazo de 10 días desde la finalización del expediente. El procedimiento puede terminar por caducidad si no se resuelve en un máximo de 6 meses desde el acta. La resolución es ejecutiva cuando no cabe recurso administrativo, pudiendo interponerse recurso de alzada en un mes antes de acudir a la jurisdicción social.