El recurso administrativo: naturaleza, impugnación y limitaciones
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10.1 EL RECURSO ADMINISTRATIVO: SU NATURALEZA
La Administración tiene una serie de potestades que se deben someter a un proceso para la toma de decisiones. Fruto de estas potestades, una de ellas es que no se da por terminada la vía administrativa hasta que no se ha procedido, o bien a tener un acto firme, o bien, si no estamos de acuerdo con el mismo, a plantear un recurso. No se abre, por tanto, la vía contenciosa hasta que no se ha agotado la vía administrativa.
Una vez se ha producido un acto administrativo, el ordenamiento permite su impugnación: bien ante la propia Administración, o bien ante los tribunales de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, tenemos dos vías. Eso puede ser interpretado como una doble garantía para el administrado; aunque también es un privilegio que tiene la Administración, por el cual, antes de someterse al dictado de los órganos judiciales, tiene la capacidad de resolver por sí misma aquello que se impugna.
Por lo tanto, los recursos son actos administrativos con una capacidad impugnadora, o al menos, revisora. Claro que aquí también se produce una situación de privilegio por parte de la Administración, ya que es ella misma quien tiene la potestad de erigirse en juez y parte, cosa que no es admisible en los procedimientos ordinarios, civiles.
Por otro lado, el recurso debe basarse en el Derecho. Y, además, la Administración deberá actuar movida por criterios de interés general y de oportunidad, de tal manera que muchas de las cuestiones que podemos entender que la administración ha aplicado de manera correcta ante nosotros, pueden justificarse atendiendo al interés general.
Esta es una posición privilegiada para la Administración, y puede ser interpretada como una carga para el ciudadano, que necesita agotar la vía administrativa antes de tener el amparo judicial.
Esa doble vía (la administrativa previa, y la contenciosa posterior) no es ninguna cuestión moderna ni reciente en el Derecho Administrativo, arrancando casi en sus inicios en España. Y además de esto, limita en buena parte la libre acción del interesado por varias circunstancias prácticas concretas:
- En primer lugar, porque le obliga a someterse a unos plazos de recursos generalmente breves.
- En segundo lugar, el hecho de no recurrir en vía administrativa hace que el acto, generalmente, se convierta en un acto firme, inatacable. Si no se acude a esta vía, después no tendremos la ocasión de acudir a la vía contenciosa en algunos casos.
- En tercer lugar, porque el acto administrativo produce efectos desde el mismo momento de 'su entrada en vigor'.
- Y, en cuarto lugar, el hecho de recurrirlo no presupone una suspensión del mismo.
La doctrina se plantea si es una limitación para el ciudadano, o una doble garantía. Por eso hay autores, como García de Enterría, que se plantea si sería lo más adecuado que el recurso en vía administrativa fuera meramente potestativo, y no preceptivo. Porque lo que ocurre de forma práctica es que, en muchos asuntos, es cierto que al administrado no le va a compensar suficientemente plantear un recurso contencioso, puesto que el interés en esa cuestión no es lo suficientemente relevante, además de que produciría una saturación de la vía contenciosa.
Pero también es cierto que, por otro lado, en asuntos de mayor relevancia, es difícil encontrar que la revisión cambia el criterio aplicado por la administración: suele mantenerse en aquello que había decidido. Existe una enorme resistencia por parte de la administración de enmendar errores o aceptar criterios que ella misma no haya estimado o aplicado. Es por ello por lo que también es cierto que no le resulta útil al interesado volver a plantear la cuestión frente a la administración.
Por otro lado, la doctrina (García de Enterría y sus discípulos) siempre consideró que resultaba necesario reconducir el sistema de recursos a una mayor simplicidad y unidad. Y eso, efectivamente, se ha ido consiguiendo: plazos comunes de interposición, la restauración del recurso de reposición, la reestructuración del recurso de alzada...