Procedimiento legislativo español
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TEMA 5: LAS CORTES GENERALES (Y IV)
A) EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO COMÚN: FASE DE INICIATIVA, FASE DE
DISCUSIÓN Y APROBACIÓN Y FASE DE INTEGRACIÓN DE LA EFICACIA.
Podemos definir el procedimiento legislativo, en sentido amplio, como el conjunto de actos que conducen a
La creación de la ley, desde que la iniciativa lo pone en marcha hasta la publicación del texto final. En el
Procedimiento legislativo pueden distinguirse 3 fases clásicas: fase de iniciativa, fase de discusión y
Aprobación, fase de integración de la eficacia (que engloba sanción, la promulgación y la publicación).
1. Fase de iniciativa.
En el art.
87 CE se indica quienes pueden iniciar la fase: el Gobierno, el Congreso y el Senado, las Asambleas legislativas de las CCAA y el cuerpo electoral. Ahora haremos un análisis de cada uno de los 4 Bloques: A) La iniciativa gubernamental. Es lógico y es lo frecuente en un sistema parlamentario que el gobierno tenga la iniciativa legislativa. Además, de estar en el art. 87 CE en el art. 97 surge este poder de su potestad como el director de la política Del Estado. Sus iniciativas según la CE se denominan "proyectos de ley" (todas las demás se llaman "proposiciones de ley") y les da un trato de favor, que se concreta en los siguientes puntos: · Tienen prioridad sobre las proposiciones de ley en la tramitación parlamentaria. · No están sujetos al trámite de "toma en consideración". · El gobierno podrá retirar un proyecto en cualquier momento. (128 RCD). · Monopolio del gobiernoen la iniciativa legislativa en relación a la planificación económica y materia Presupuestaria. Los proyectos de ley tienen que ser aprobados por el consejo de Ministros y los tramitará acompañados de Una exposición de motivos y antecedentes necesarios para que los miembros de las cámaras puedan Pronunciarse. Hay que hacer dos matices: - Regulación del gobierno como órgano colegiado. - Reconocimiento implícito de la inferioridad de las Cámaras respecto al Gobierno a la hora de examinar los Proyectos de ley de cierta complejidad técnica. En cuanto al requisito anterior de" acompañados de una exposición de motivos y antecedentes..." el TC se Pronuncia sobre su exigibilidad: su incumplimiento provoca un defecto en el procedimiento subsanable e Incluso convalidable. En caso de negativa gubernamental en tramitir los documentos puede dar lugar, a la Impugnación de la ley delante del TC. B) La iniciativa del Congreso y del Senado. (art 87.1CE) Sujetos necesarios para la proposición de ley: - Art. 126.1 RCD : grupo parlamentario o quince diputados. - Art. 108.1 RS : un grupo parlamentario o veinte y cinco senadores. Vía de actuación propia de la oposición parlamentaria: efecto político de crear un debate de la opinión Pública. C) La iniciativa de las asambleas Legislativas de las CCAA.(art. 87.2CE) Dos posibilidades para llevar a cabo la iniciativa legislativa: - El parlamento autonómico envía una proposición de ley en el Congreso, nombrando una delegación de Hasta tres miembros que defenderán la proposición. - El parlamento autonómico solicita al gobierno del Estado la adopción de un proyecto de ley. No se trata de Una auténtica iniciativa autonómica. Cooperación entre dos instituciones del Estado. D) iniciativa popular. Condiciones y sujeto para llevar a cabo la iniciativa legislativa por parte de la iniciativa popular: - Una fracción del cuerpo electoral no inferior a 500.000 firmas. - No procederá en materias propias de ley orgánica , tributarias, de carácter internacional, derecho de gracia, Ni reforma de la constitución Desarrollada por la LO 3/1984, de 26 de Marzo. Puntualizaciones de carácter general: uno, la ejerza quien la ejerza, debe efectuarse siempre ante el congreso De los diputados, nunca ante el Senado. Y dos, según el art. 89.1 CD, la prioridad debida a los proyectos de Ley, debe regularse de tal manera que no impida el ejercicio de las otras vías de iniciativa legislativa. 2. Fase de discusión y aprobación (a continuacíon, los momentos que componen esta 2 fase. Mayormente, preparatorios): A) Admisión a trámite Los proyectos o proposiciones de ley se presentan ante la Mesa del Congreso de los Diputados, la cual Procede a su admisión de trámite si cumple los requisitos exigidos por la CE y el RDC; acto seguido la Mesa Ordenará su publicacón en el boletín oficial de las Cortes. En este momento del proceso legislativo, las Proposiciones de ley están sometidas a un requisito específico: deben ser remitidas al gobierno para que Manifieste su criterio respecto a la toma en consideración (el Gobierno se manifiesta favorable o no Favorable, pero no vinculante, sobre la tramitación). Además, si es una proposición que implicará "aumento De los créditos o disminución de los presupuestos" más rigor. El silencio del Gobierno mayor a 30 días Equivale a un NO. B) La toma de posesión Posteriormente, si se trata de una proposición de ley que NO provenga del Senado, el Pleno del Congreso Efectúa la denominada toma en consideración. Carácterísticas básicas de este momento: · Requisito reglamentario . · El pleno del Congreso se pronuncia sobre la continuación de la tramitación parlamentaria de las Proposiciones; los proyectos no están sometidos a este trámite. · Si se toma en consideración, la proposición se remite a la comisión competente y se abre el periodo para Presentar enmiendas. · Si la proposición se presenta por los senadores, la toma en consideración se hace en el Pleno del Senado. La doctrina ha criticado el cumplimiento de este trámite para las proposiciones presentadas por iniciativa Popular. C) Presentación de enmiendas Tras la admisión a trámite y, si se trata de una proposición de ley, la toma en consideración, la Mesa del Congreso acuerda su envío a la comisión competente y la apertura del plazo de 15 días para la presentación De enmiendas. Hay diferentes tipos: - Las enmiendas en su totalidad deberán versar sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto O proposición; deberán postular bien la devolución del texto del gobierno (proyecto de ley) o bien la Sustitución del texto por otro (tanto proyectos como proposiciones). Solo podrán ser presentadas por los Grupos parlamentarios. - Las enmiendas al articulado podrán ser de supresión, modificación o adición. D) Debate de las enmiendas en su totalidad · Si son rechazadas, el procedimiento continúa según el trámite establecido para las enmiendas al articulado . · Si son aceptadas: De devolución: el texto queda rechazado. De sustitución: el texto inicial es cambiado por el texto alternativo; se sigue el trámite previsto para las Enmiendas al articulado. E) Informe de la ponencia En caso de que no haya habido enmiendas a la totalidad o estás no hayan prosperado el texto pasa a la Comisión. A la comisión le corresponde nombrar una ponencia, que debe elaborar un dictamen en un periodo Máximo de 15 días. Composición reducida y plural, integrada por parlamentarios expertos en la materia. Secreto de las sesiones. F) Dictamen de la comisión Concluido el Informe de la Ponencia, comenzará el debate en Comisión. La comisión debate artículo por artículo y enmienda por enmienda. La comisión adopta un dictamen Dentro Del plazo de 48 horas los grupos parlamentarios comunican las enmiendas y los votos particular que Pretenden defender en el Pleno. G) Deliberación y aprobación en el Pleno del Congreso Tras la deliberación y aprobación en la Comisión, se procede a la deliberación y aprobación en el Pleno de la Cámara baja. Determinación del modelo del debate (art 118.2 RCD) Adopción del acuerdo: Quórum de Constitución: mitad más uno de los miembros de la cámara. Mayoría simple: más votos a favor que en contra. H) Remisión del texto del Senado El texto aprobado por el Pleno del congreso se remite al Senado. 3. Fase de integración La fase de integración de la eficacia de la norma engloba la sanción, la promulgación y la publicación. A) Sanción y promulgación de la ley El art 62.A) de la CE dice que "corresponde al Rey: sancionar y promulgar las leyes". En nuestro derecho Ocnstitucional vigente, la sanción y la promulgación no se diferencian espacial y temporalmente, sino que se Efectúan en el mismo acto, a través de una formula unitaria. - La sanción a la ley, en teoría, es el acto regio de perfección de la misma, en el que el Rey manifiesta su Acuerdo con el contenido del texto y su voluntad de que integre el ordenamiento. - La promulgación es el acto mediante el cual el Rey hace constar que las Cortes Generales han aprobado la Ley. Es una declaración solemne del Jefe de Estado, a través de una formula ritual. B) Publicación de la ley La publiación de la ley tiene una doble naturaleza: por una parte, es un acto jurídico que culmina con el Prcedimiento legislativo, y, por otra, una operación material. Como un acto jurídico, hay que afirmar que el Rey, tras la sanción y promulgación, ordenará "la inmediata Publicación" de la ley. Cumple mandato constitucional ordenando la publicación. Como operación material, hay que señalar que las leyes no obligan hasta su publicación en el "BOE" (a los 20 días tal y como indica el art 2.1 Cc). Es muy importante la publicación porque para que la ley sea Obedecida tiene que ser conocida, o al menos, darse la posibilidad de que sea conocida.
87 CE se indica quienes pueden iniciar la fase: el Gobierno, el Congreso y el Senado, las Asambleas legislativas de las CCAA y el cuerpo electoral. Ahora haremos un análisis de cada uno de los 4 Bloques: A) La iniciativa gubernamental. Es lógico y es lo frecuente en un sistema parlamentario que el gobierno tenga la iniciativa legislativa. Además, de estar en el art. 87 CE en el art. 97 surge este poder de su potestad como el director de la política Del Estado. Sus iniciativas según la CE se denominan "proyectos de ley" (todas las demás se llaman "proposiciones de ley") y les da un trato de favor, que se concreta en los siguientes puntos: · Tienen prioridad sobre las proposiciones de ley en la tramitación parlamentaria. · No están sujetos al trámite de "toma en consideración". · El gobierno podrá retirar un proyecto en cualquier momento. (128 RCD). · Monopolio del gobiernoen la iniciativa legislativa en relación a la planificación económica y materia Presupuestaria. Los proyectos de ley tienen que ser aprobados por el consejo de Ministros y los tramitará acompañados de Una exposición de motivos y antecedentes necesarios para que los miembros de las cámaras puedan Pronunciarse. Hay que hacer dos matices: - Regulación del gobierno como órgano colegiado. - Reconocimiento implícito de la inferioridad de las Cámaras respecto al Gobierno a la hora de examinar los Proyectos de ley de cierta complejidad técnica. En cuanto al requisito anterior de" acompañados de una exposición de motivos y antecedentes..." el TC se Pronuncia sobre su exigibilidad: su incumplimiento provoca un defecto en el procedimiento subsanable e Incluso convalidable. En caso de negativa gubernamental en tramitir los documentos puede dar lugar, a la Impugnación de la ley delante del TC. B) La iniciativa del Congreso y del Senado. (art 87.1CE) Sujetos necesarios para la proposición de ley: - Art. 126.1 RCD : grupo parlamentario o quince diputados. - Art. 108.1 RS : un grupo parlamentario o veinte y cinco senadores. Vía de actuación propia de la oposición parlamentaria: efecto político de crear un debate de la opinión Pública. C) La iniciativa de las asambleas Legislativas de las CCAA.(art. 87.2CE) Dos posibilidades para llevar a cabo la iniciativa legislativa: - El parlamento autonómico envía una proposición de ley en el Congreso, nombrando una delegación de Hasta tres miembros que defenderán la proposición. - El parlamento autonómico solicita al gobierno del Estado la adopción de un proyecto de ley. No se trata de Una auténtica iniciativa autonómica. Cooperación entre dos instituciones del Estado. D) iniciativa popular. Condiciones y sujeto para llevar a cabo la iniciativa legislativa por parte de la iniciativa popular: - Una fracción del cuerpo electoral no inferior a 500.000 firmas. - No procederá en materias propias de ley orgánica , tributarias, de carácter internacional, derecho de gracia, Ni reforma de la constitución Desarrollada por la LO 3/1984, de 26 de Marzo. Puntualizaciones de carácter general: uno, la ejerza quien la ejerza, debe efectuarse siempre ante el congreso De los diputados, nunca ante el Senado. Y dos, según el art. 89.1 CD, la prioridad debida a los proyectos de Ley, debe regularse de tal manera que no impida el ejercicio de las otras vías de iniciativa legislativa. 2. Fase de discusión y aprobación (a continuacíon, los momentos que componen esta 2 fase. Mayormente, preparatorios): A) Admisión a trámite Los proyectos o proposiciones de ley se presentan ante la Mesa del Congreso de los Diputados, la cual Procede a su admisión de trámite si cumple los requisitos exigidos por la CE y el RDC; acto seguido la Mesa Ordenará su publicacón en el boletín oficial de las Cortes. En este momento del proceso legislativo, las Proposiciones de ley están sometidas a un requisito específico: deben ser remitidas al gobierno para que Manifieste su criterio respecto a la toma en consideración (el Gobierno se manifiesta favorable o no Favorable, pero no vinculante, sobre la tramitación). Además, si es una proposición que implicará "aumento De los créditos o disminución de los presupuestos" más rigor. El silencio del Gobierno mayor a 30 días Equivale a un NO. B) La toma de posesión Posteriormente, si se trata de una proposición de ley que NO provenga del Senado, el Pleno del Congreso Efectúa la denominada toma en consideración. Carácterísticas básicas de este momento: · Requisito reglamentario . · El pleno del Congreso se pronuncia sobre la continuación de la tramitación parlamentaria de las Proposiciones; los proyectos no están sometidos a este trámite. · Si se toma en consideración, la proposición se remite a la comisión competente y se abre el periodo para Presentar enmiendas. · Si la proposición se presenta por los senadores, la toma en consideración se hace en el Pleno del Senado. La doctrina ha criticado el cumplimiento de este trámite para las proposiciones presentadas por iniciativa Popular. C) Presentación de enmiendas Tras la admisión a trámite y, si se trata de una proposición de ley, la toma en consideración, la Mesa del Congreso acuerda su envío a la comisión competente y la apertura del plazo de 15 días para la presentación De enmiendas. Hay diferentes tipos: - Las enmiendas en su totalidad deberán versar sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto O proposición; deberán postular bien la devolución del texto del gobierno (proyecto de ley) o bien la Sustitución del texto por otro (tanto proyectos como proposiciones). Solo podrán ser presentadas por los Grupos parlamentarios. - Las enmiendas al articulado podrán ser de supresión, modificación o adición. D) Debate de las enmiendas en su totalidad · Si son rechazadas, el procedimiento continúa según el trámite establecido para las enmiendas al articulado . · Si son aceptadas: De devolución: el texto queda rechazado. De sustitución: el texto inicial es cambiado por el texto alternativo; se sigue el trámite previsto para las Enmiendas al articulado. E) Informe de la ponencia En caso de que no haya habido enmiendas a la totalidad o estás no hayan prosperado el texto pasa a la Comisión. A la comisión le corresponde nombrar una ponencia, que debe elaborar un dictamen en un periodo Máximo de 15 días. Composición reducida y plural, integrada por parlamentarios expertos en la materia. Secreto de las sesiones. F) Dictamen de la comisión Concluido el Informe de la Ponencia, comenzará el debate en Comisión. La comisión debate artículo por artículo y enmienda por enmienda. La comisión adopta un dictamen Dentro Del plazo de 48 horas los grupos parlamentarios comunican las enmiendas y los votos particular que Pretenden defender en el Pleno. G) Deliberación y aprobación en el Pleno del Congreso Tras la deliberación y aprobación en la Comisión, se procede a la deliberación y aprobación en el Pleno de la Cámara baja. Determinación del modelo del debate (art 118.2 RCD) Adopción del acuerdo: Quórum de Constitución: mitad más uno de los miembros de la cámara. Mayoría simple: más votos a favor que en contra. H) Remisión del texto del Senado El texto aprobado por el Pleno del congreso se remite al Senado. 3. Fase de integración La fase de integración de la eficacia de la norma engloba la sanción, la promulgación y la publicación. A) Sanción y promulgación de la ley El art 62.A) de la CE dice que "corresponde al Rey: sancionar y promulgar las leyes". En nuestro derecho Ocnstitucional vigente, la sanción y la promulgación no se diferencian espacial y temporalmente, sino que se Efectúan en el mismo acto, a través de una formula unitaria. - La sanción a la ley, en teoría, es el acto regio de perfección de la misma, en el que el Rey manifiesta su Acuerdo con el contenido del texto y su voluntad de que integre el ordenamiento. - La promulgación es el acto mediante el cual el Rey hace constar que las Cortes Generales han aprobado la Ley. Es una declaración solemne del Jefe de Estado, a través de una formula ritual. B) Publicación de la ley La publiación de la ley tiene una doble naturaleza: por una parte, es un acto jurídico que culmina con el Prcedimiento legislativo, y, por otra, una operación material. Como un acto jurídico, hay que afirmar que el Rey, tras la sanción y promulgación, ordenará "la inmediata Publicación" de la ley. Cumple mandato constitucional ordenando la publicación. Como operación material, hay que señalar que las leyes no obligan hasta su publicación en el "BOE" (a los 20 días tal y como indica el art 2.1 Cc). Es muy importante la publicación porque para que la ley sea Obedecida tiene que ser conocida, o al menos, darse la posibilidad de que sea conocida.