El Principio de Legalidad y la Potestad Sancionadora Administrativa

El Principio de Legalidad en el Ámbito Administrativo

El principio de legalidad establece que las leyes administrativas precisan expresamente, de ordinario, las sanciones y sus cuantías máximas cuando se trata de multas. Asimismo, definen genéricamente como infracción el incumplimiento de los preceptos legales, remitiendo al reglamento de ejecución de la Ley la enumeración o tabla de conductas sancionables.

La Doctrina de la LRJAP-PAC

La LRJAP-PAC ha recogido esta doctrina al establecer la reserva de Ley y la tipicidad para las infracciones, al tiempo que permite la regulación complementaria por reglamentos. La Ley también recoge las reglas complementarias de estos principios sobre irretroactividad.

Por último, hay que señalar que, aunque el principio de legalidad debiera haberse entendido sin equívocos —al igual que en materia penal— como una exigencia de ley estatal, negando, en consecuencia, a los parlamentos autonómicos toda posibilidad de aprobar normas sancionadoras administrativas, ello no ha ocurrido así en la práctica jurídica.

La Reserva de Ley y el Artículo 25 de la Constitución Española

El artículo 25 de la Constitución Española (CE) se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que:

“Nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente”.

En una interpretación amplia, este precepto implica, además de la exigencia de ley habilitante o de reserva de ley, la traslación a la actividad administrativa sancionadora de los siguientes principios:

• Principio de tipicidad.
• Irretroactividad de la norma sancionadora y retroactividad de la más favorable.
• Prohibición de analogía.
• Prohibición del doble castigo (non bis in idem).
• Aplicación general de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado.

Interpretación del Tribunal Constitucional

Desde la perspectiva de la reserva legal, el empleo por el constituyente del término “legislación” no ha creado problemas en el Derecho Penal, porque el Tribunal Constitucional (TC) se ha precipitado a declarar que en este ámbito se da una reserva absoluta de Ley, que debe ser orgánica cuando se limiten derechos fundamentales.

Sin embargo, para el TC este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones administrativas, pues se considera que:

“La reserva de ley establecida en el art. 25.1 CE no puede ser tan estricta en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto”.

Se entiende, por ello, que en el ámbito administrativo no es necesaria esa reserva absoluta de ley, bastando con una denominada “cobertura legal”.

El Principio de Tipicidad: Diferencias entre el Ámbito Penal y Administrativo

En definitiva, la diferencia fundamental entre el principio de “reserva absoluta de ley” que opera en materia penal, y la “cobertura legal” aplicable a las sanciones administrativas, radica en lo siguiente:

1. En materia penal: La ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión de la pena como la descripción de la conducta ilícita (tipicidad), sin posibilidad de completar esa descripción por medio de un reglamento de aplicación o desarrollo.
2. En materia administrativa: El principio de cobertura legal solo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantía de las sanciones. Se permite remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas; es decir, el desarrollo detallado de la tipicidad.