Presupuesto Público y Ciclo Presupuestario: Concepto, Características y Fases

PRESUPUESTO: CONCEPTO Y CICLO PRESUPUESTARIO

La Hacienda Pública (como institución o unidad económica) persigue un fin mediante decisiones sobre recursos escasos; por lo tanto, es necesario un plan anual: el presupuesto.

La Hacienda Pública denomina presupuesto al plan económico del poder ejecutivo (Gobierno), definiéndolo como la expresión contable de su plan económico para un periodo de tiempo determinado.

Los Presupuestos Generales del Estado, según el mandato constitucional, son elaborados por el Gobierno y se remiten a las Cortes Generales (poder legislativo, del cual ya no depende el ejecutivo) para su examen, enmienda y aprobación. Estos presupuestos contienen una amplia y detallada documentación de la actividad financiera del Sector Público.

A continuación, se examinarán los siguientes puntos:

• Concepto y principales características del presupuesto.
• Estudio detallado de las distintas fases del ciclo presupuestario.

2.1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO

Definición: El presupuesto es un documento financiero que refleja los gastos que se pretenden realizar y los ingresos con los que se pretenden financiar; todo ello referido a un periodo temporal determinado. Esta definición es válida, a priori, tanto para entes privados como públicos.

Existen diferencias fundamentales que demuestran que no es lo mismo elaborar un presupuesto para una entidad pública que para una privada:

• El presupuesto en el ámbito público: Se caracteriza por el carácter limitativo (límite de dinero) de los gastos y el carácter estimativo (estimación de lo que se espera conseguir; si no se alcanza, se debe buscar un remedio) de los ingresos.
• El presupuesto en el ámbito privado: Tiene un carácter indicativo (pueden realizarse variaciones de los gastos a lo largo del ejercicio económico para adaptarse a las necesidades de cada momento), no está sujeto a limitaciones de carácter normativo y tiene como objetivo principal la maximización de beneficios.
• El presupuesto en el ámbito público (vínculo administrativo): Tiene un carácter vinculante para la Administración (órganos sectoriales o centros de gasto). Los gastos tienen un carácter limitativo (no se pueden sobrepasar), mientras que los ingresos tienen un carácter estimativo.

El Sector Público realiza una previsión de las actividades financieras que se propone desarrollar durante un determinado periodo de tiempo, por lo general un año (de primavera a primavera). A esta previsión anual de los ingresos y gastos públicos se le denomina presupuesto.

Según Fritz Neumark: "El presupuesto es un resumen sistemático y cifrado, confeccionado por periodos regulares, de las previsiones de gastos (en principio obligatorias para el poder ejecutivo) y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir esos gastos".

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES:

• Consiste en un acto de previsión, no en una realización:
  • Previsión de gastos (anticipación): Se trata de un programa de gastos cuya estructura dependerá de cuáles sean los objetivos del Estado en el año en cuestión. Representa los gastos e ingresos estimados para el próximo año.
• Equilibrio formal o contable entre el total de ingresos y gastos públicos (Ingresos Públicos = Gastos Públicos):
  • Al igual que el balance de una empresa (donde el activo y el pasivo han de coincidir al final del ejercicio), el presupuesto supone también que los gastos públicos presupuestados han de cubrirse con ingresos públicos (Gastos = Ingresos), lo que constituye el equilibrio contable.
  • El papel del endeudamiento: Si los ingresos ordinarios (impuestos, tasas, etc.) no son suficientes para cubrir los gastos, el Estado recurre a los "pasivos financieros" (emisión de deuda pública). En este caso, el equilibrio formal se mantiene artificialmente mediante la fórmula: Ingresos no financieros (capítulos del 1 al 7) + Endeudamiento neto = Gastos.
  • El equilibrio contable asegura que cada gasto tenga una fuente de financiación asignada, aunque esa fuente sea deuda.
  • Si Gastos > Ingresos ⇒ Se produce un déficit presupuestario y el Estado tendrá que recurrir al endeudamiento.
  • Si Gastos < Ingresos ⇒ Se produce un superávit presupuestario, generando ahorro para el Estado.
• Recurrencia (carácter periódico):
  • El presupuesto debe elaborarse regularmente (es decir, que se repite o vuelve a ocurrir) o periódicamente, por lo general de forma anual.
  • Coincidencia con el año natural: Generalmente coincide con el año civil para facilitar el cierre contable y fiscal, alineándose con las obligaciones tributarias de los agentes económicos.
  • Prórroga presupuestaria: La recurrencia es tan estricta que, si el primer día del ejercicio no se ha aprobado la nueva Ley de Presupuestos, se activa automáticamente la prórroga de los presupuestos del año anterior. Esto evita la parálisis del Estado hasta que se apruebe el nuevo texto legal.
• Lenguaje contable:

  Se presenta bajo la forma de un conjunto de cifras. El lenguaje contable es el vehículo que permite sistematizar la información para su posterior análisis y control:

  • Clasificación económica: Responde a la pregunta "¿En qué se gasta?" (gastos corrientes, de personal, inversiones reales, transferencias, etc.).
  • Clasificación orgánica: Asigna los créditos a los centros gestores y define la organización de los distintos entes (por ejemplo, el Ministerio de Sanidad). Es la base para determinar la responsabilidad política y administrativa de la gestión. Responde a la pregunta "¿Quién gasta?".
  • Clasificación por programas: Responde a la pregunta "¿Para qué se gasta?" (objetivos y finalidades, como seguridad ciudadana, educación, infraestructuras). Permite evaluar la eficiencia y el cumplimiento de los objetivos políticos (presupuesto por programas).
• Carácter normativo:
  • El documento constituye una autorización y una previsión de Gastos e Ingresos.
  • El presupuesto tiene rango de ley, siendo de obligado cumplimiento en todos los países.
  • Es una autorización: el Gobierno (poder ejecutivo) elabora el presupuesto y las Cortes Generales lo examinan, aprueban y autorizan al Gobierno para su ejecución.
  • Es una previsión normativa de ingresos y gastos porque debe ser aprobada por las Cortes Generales y resulta obligatoria para el Gobierno.

FÓRMULAS PRESUPUESTARIAS

El contenido del documento presupuestario se presenta bajo diferentes clasificaciones, tanto para los Gastos como para los Ingresos.

CLASIFICACIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS GASTOS:

La asignación de medios a órganos gestores se realiza mediante la clasificación orgánica.

• Orgánica (¿Quién gasta?): Se refiere a los órganos y centros gestores.
• Órgano gestor: Es aquel órgano dotado con capacidad de gasto; por ello, también se denominan centros de gasto. En España, estos órganos se clasifican en secciones.

La clasificación orgánica es básicamente un instrumento de control, ya que trata de garantizar que los medios de los que dispone el poder ejecutivo no van a ser utilizados para fines diferentes de los aprobados por el poder legislativo. Fiscaliza la actividad del Sector Público para garantizar que los medios asignados a los órganos gestores se utilicen conforme a la legalidad.

¿Qué hace el Sector Público con los medios de los que cuenta? Esto se responde mediante la clasificación por programas o funcional, la cual clasifica los créditos por su finalidad, en función de los objetivos que persigue el Sector Público.

• Por programas (¿En qué se gasta?): Se orienta a finalidades concretas.
• Créditos presupuestarios: Son sumas (asignaciones individualizadas de gasto) puestas a disposición de los centros gestores para finalidades concretas. Por ejemplo, una de las finalidades del gasto en el Ministerio de Fomento es la creación de infraestructuras de carreteras.

Esta clasificación proporciona una visión general de la cantidad y de la variedad de bienes y servicios que el Sector Público suministra a los ciudadanos de un país. Por eso, muchos consideran que es la mejor clasificación del gasto, siendo denominada por numerosos hacendistas como "la clasificación de los ciudadanos".

Clasificación económica:

• Económica (¿Cómo se gasta?): Se organiza por capítulos de gastos.
• Los créditos se agrupan por capítulos, diferenciándose entre:
  • Operaciones corrientes.
  • Operaciones de capital.
  • Operaciones financieras.

Esta clasificación permite analizar el impacto de la actividad pública sobre la economía nacional, facilita integrar la contabilidad pública en la Contabilidad Nacional y ayuda a la elaboración de los cuadros macroeconómicos indispensables para diseñar cualquier medida de política económica.

[AQUÍ VA LA TABLA DE INGRESOS Y GASTOS]

1. Ahorro público = Ingresos corrientes - Gastos corrientes
2. Capacidad / Necesidad de financiación = Ahorro público + Ingresos de capital - Gastos de capital
3. Déficit / Superávit global (Capítulo 9 de Ingresos por pasivo financiero de deuda pública emitida) &simeq; Capacidad/Necesidad de financiación + Ingresos del Capítulo 8 - Gastos del Capítulo 8 - Gastos del Capítulo 9

2.2. CICLO PRESUPUESTARIO

El presupuesto tiene una periodicidad anual (un año natural), aunque su elaboración abarca más de un año. A lo largo de ese proceso, el documento presupuestario atraviesa sucesivamente una serie de fases que se denominan ciclo presupuestario:

1. Fase de preparación-elaboración.
2. Fase de discusión y aprobación.
3. Fase de ejecución.
4. Fase de control.

La duración del ciclo presupuestario, por lo general en los países occidentales, es de 3 años distribuidos cronológicamente de la siguiente manera:

A) FASE DE PREPARACIÓN-ELABORACIÓN:

La elaboración corresponde al Gobierno (poder ejecutivo). En los primeros meses del año (abril), el Gobierno (a través del Ministerio de Economía y Hacienda) publica unos escenarios macroeconómicos de referencia para la elaboración de los presupuestos.

Sobre la base de esos escenarios, el Ministerio de Economía y Hacienda aprueba las cifras globales del gasto no financiero presupuestado.

En cada centro de gasto se ponen en marcha las comisiones presupuestarias, las cuales envían las peticiones de cada órgano gestor a la Dirección General de Presupuestos (DGP).

La Dirección General de Presupuestos suele "revisar" las peticiones con cada centro de gasto: dialoga y discute con ellos sus respectivas solicitudes con el propósito expreso de ajustarlas a las cifras globales presupuestadas por el Gobierno.

Como resultado de este proceso interactivo, el Ministerio de Economía y Hacienda elabora el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, el cual presenta al Consejo de Ministros (en septiembre) para su aprobación como Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se presenta en las Cortes Generales antes del 1 de octubre para su tramitación, discusión y aprobación definitiva.

B) FASE DE DISCUSIÓN Y APROBACIÓN:

Entre los meses de octubre a diciembre se debate en las Cortes Generales, pudiendo ocurrir lo siguiente:

1. Que se apruebe el proyecto en su totalidad.
2. Que se apruebe con enmiendas.
3. Que se rechace el proyecto y se devuelva al Gobierno.

Si los presupuestos no se aprueban antes del 1 de enero del ejercicio económico al que se refieren sus cifras, el Gobierno se enfrenta a un problema y puede adoptar alguna de estas soluciones:

1. Prorrogar el presupuesto del año anterior:

   Es la "prórroga automática". Significa que a los centros de gasto se les asignan los mismos créditos que en el ejercicio anterior (caso aplicable en España).

2. Aprobar el presupuesto por doceavas partes:

   Se aprueban mensualmente unos presupuestos provisionales a cuenta del futuro presupuesto (sistema aplicado en Francia).

3. Aprobar el gasto comprometido:

   Se aprueban únicamente los gastos comprometidos en presupuestos anteriores (por ejemplo, sueldos de funcionarios, intereses de la deuda pública, etc.; sistema aplicado en Alemania).

C) FASE DE EJECUCIÓN:

(Corresponde a los centros de gasto)

Una vez aprobados los Presupuestos Generales del Estado, corresponde al Gobierno (a través de los centros de gasto) la ejecución del presupuesto, es decir, la ordenación de los gastos y la realización de los pagos con cargo a los créditos previstos en el mismo.

Por lo tanto, dentro de la fase de ejecución, uno de los aspectos más importantes es el procedimiento del gasto, el cual se realizará a través de las siguientes fases:

1. Aprobación del gasto:

   Acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. La aprobación no implica relaciones con terceros ajenos al Sector Público estatal (es un acto interno).

2. Compromiso del gasto:

   Acto administrativo mediante el cual se acuerda la realización del gasto previamente aprobado, por un importe determinado y exacto. El compromiso sí implica relaciones con terceros ajenos al Sector Público estatal (es un acto externo).

3. Reconocimiento de la obligación:

   Acto mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible contra el Sector Público estatal. Se deriva de un gasto aprobado y comprometido, e implica la propuesta de pago.

4. Ordenación del pago:

   Acto administrativo mediante el cual la autoridad competente (Dirección General del Tesoro y Política Financiera) emite una orden a la Tesorería del Estado para que esta satisfaga una obligación surgida como consecuencia de un proceso previo de ordenación del gasto. Previamente a la ordenación del pago, tiene que haberse reconocido la obligación.

5. Pago material (ejecución del pago):

   Acto mediante el cual se produce la salida material o virtual de fondos del Tesoro Público. Con este acto, la Hacienda Pública cumple con la obligación contraída frente al acreedor y culmina el procedimiento de ejecución del gasto. Previamente a la realización del pago, tiene que haberse ordenado este.

D) FASE DE CONTROL:

Tradicionalmente, consistió en una fiscalización de legalidad y regularidad contable para garantizar que los medios disponibles por parte del poder ejecutivo no fuesen utilizados para fines diferentes de los aprobados por el legislativo.

Progresivamente, se ha orientado también hacia el control de la eficacia y la eficiencia:

• Eficacia: Comprobar si se han alcanzado los objetivos perseguidos con los diferentes programas de gasto.
• Eficiencia: Comprobar si el Sector Público está obteniendo el máximo rendimiento de los recursos disponibles.

Los tipos de control se pueden clasificar según dos criterios principales:

1. Según la naturaleza del órgano que realice el control:
   1. Interno (Intervención General de la Administración del Estado - IGAE).
   2. Externo (Tribunal de Cuentas).
2. Según el momento en el que se realice la fiscalización:
   1. A priori (previo).
   2. A posteriori (posterior).

El control presupuestario puede ejercerse de tres formas:

1. Control interno o administrativo:

• Lo lleva a cabo un órgano de la propia Administración Pública, pero con independencia de los órganos sectoriales. En España, el control interno lo realiza la IGAE (Intervención General de la Administración del Estado).
• Controla si se cumple el mandato ejecutado por el legislativo al ejecutivo.
• El presupuesto de cada ejercicio se liquida el 31 de diciembre. Antes del 31 de agosto del año siguiente, la IGAE debe elaborar la Cuenta General del Estado, documento que remite al Tribunal de Cuentas para su examen.
• El control interno no se considera suficiente, por lo que se complementa con dos tipos de control externo: el judicial y el parlamentario.

2. Control externo (judicial o jurisdiccional):

Lo realiza el poder judicial, que nombra un tribunal especial con competencias exclusivas en materia presupuestaria. En España, este órgano es el Tribunal de Cuentas, el cual es formalmente independiente del poder ejecutivo.

Informa al Parlamento sobre el grado de cumplimiento del mandato efectuado por el legislativo al ejecutivo.

Para ello, utiliza la Cuenta General elaborada por la IGAE y remitida al Tribunal de Cuentas, elaborando un informe que eleva a las Cortes Generales.

3. Control político o parlamentario:

Lo realiza el Parlamento (poder legislativo).

Comprueba si el ejecutivo ha seguido o no los mandatos presupuestarios del legislativo.

Para ello, examina el informe elevado por el Tribunal de Cuentas.

Una vez examinado el informe por el Parlamento, se pueden presentar dos soluciones:

1. Que el ejecutivo haya cumplido satisfactoriamente el mandato legislativo, situación conocida con el término de Descargo del Ejecutivo.
2. Que el Tribunal de Cuentas ponga reparos a la ejecución presupuestaria, en cuyo caso el Parlamento (legislativo) puede exigir responsabilidades a quienes hayan incumplido su mandato.

(A continuación se reproduce la sección de control externo y político conforme al documento original para asegurar la integridad absoluta del texto provisto)

2. Control externo (judicial o jurisdiccional):

• Lo realiza el poder judicial, que nombra un tribunal especial con competencias exclusivas en materia presupuestaria. En España, el Tribunal de Cuentas, que es un órgano formalmente independiente del ejecutivo.
• Informa al Parlamento sobre el grado de cumplimiento del mandato efectuado por el legislativo al ejecutivo.
• Para ello, utiliza la Cuenta General elaborada por la IGAE y remitida al Tribunal de Cuentas, y elabora un informe que remite al Tribunal de Cuentas.

3. Control político o parlamentario:

• Lo realiza el Parlamento (poder legislativo).
• Comprueba si el ejecutivo ha seguido o no los mandatos presupuestarios del legislativo.
• Para ello, examina el informe elevado por el Tribunal de Cuentas.
• Una vez examinado el informe por el Parlamento, se pueden presentar 2 soluciones:
  1. Que el ejecutivo haya cumplido satisfactoriamente el mandato legislativo, situación conocida con el término de Descargo del Ejecutivo.
  2. Que el Tribunal de Cuentas ponga reparos a la ejecución presupuestaria, en cuyo caso el Parlamento (legislativo) puede exigir responsabilidades a quienes hayan cumplido su mandato.