Potestad Reglamentaria y el Reglamento en el Derecho Administrativo Español

La Función Normativa Ordinaria: La Potestad Reglamentaria

1. Concepto de Potestad Reglamentaria

• Reglamento: Se define como una norma escrita, complementaria de la ley, dictada por la Administración Pública.
• Potestad reglamentaria: Es la capacidad atribuida al poder ejecutivo de dictar normas con subordinación a las leyes.

Según el Art. 97 de la Constitución Española (CE): "El Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes". La potestad reglamentaria corresponde, con carácter originario, al Gobierno y, con carácter derivado, al resto de órganos de la Administración del Estado. Las entidades territoriales que conforman el Estado (Comunidades Autónomas, provincias y municipios) también gozan de potestad reglamentaria en sus respectivos ámbitos.

2. Clases de Reglamentos

Según el punto de vista que en cada caso se utilice, pueden distinguirse varios tipos o clases de reglamentos:

2.1. Por su procedencia formal

• Estatales: Emanados de los órganos del Estado.
• Autonómicos: Emanados de las administraciones de las Comunidades Autónomas.

2.2. Según sus efectos

• Jurídicos o normativos: Regulan la relación entre los ciudadanos y la Administración.
• Administrativos o de organización: Regulan la propia Administración Pública (por ejemplo, el régimen de los funcionarios).

2.3. Por su relación con la ley

• Ejecutivos: Desarrollan y concretan una ley previa. Requieren de un dictamen preceptivo, pero no vinculante, del Consejo de Estado, asegurando el cumplimiento del principio de legalidad.
• Independientes: Se dictan sin que exista una ley previa. Solo son admisibles en ámbitos no reservados a la ley y con fines autoorganizativos.

3. La Posición de los Reglamentos en el Sistema de Fuentes

Como es sabido, en la cúspide de la pirámide normativa se encuentra la Constitución Española y, tras ella, la Ley. Ambas vinculan plenamente a la Administración, como precisan los artículos 9.1 y 103.1 de la CE; por tanto, también están sometidos a ellas los productos normativos administrativos, es decir, los reglamentos.

El principio que informa la posición de los reglamentos en el sistema de fuentes es el principio de jerarquía normativa. Este no solo rige las relaciones entre el reglamento y la ley, sino que los propios reglamentos están relacionados entre sí jerárquicamente, según establece el artículo 23.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:

1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros (basado en el principio de competencia).
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Es importante destacar que son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento.

4. La Relación entre Ley y Reglamento

El reglamento tiene en común con la ley el ser una norma escrita, pero mantiene respecto a ella notables diferencias. Lo característico del reglamento es que es obra de la Administración y, en consecuencia, es una norma secundaria, subalterna e inferior, complementaria a la ley. En efecto, se desprende indefectiblemente que el reglamento es una norma de inferior jerarquía a la ley.

De esta manera, se puede afirmar que son nulos de pleno derecho los reglamentos opuestos a la ley. En el mismo sentido, el artículo 23.2 de la Ley del Gobierno de 1997 afirma que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Proclamar la superioridad de la ley sobre el reglamento no resuelve toda la problemática de las relaciones entre ambas normas jurídicas; para ello, es necesario recordar las concretas reservas de ley que nuestra Constitución establece, así como la inexistencia de una reserva reglamentaria en nuestro ordenamiento.

Por otra parte, respecto a la regulación por parte del reglamento de alguna materia reservada a ley cuando la ley no ha sido dictada, existe una imposibilidad de regulación independiente y no subordinada a la ley (según la STC 83/1984, de 24 de julio).

5. El Control de los Reglamentos

A diferencia de las leyes, los tribunales no pueden inaplicar una ley que consideren contraria a la Constitución (deben plantear una cuestión de inconstitucionalidad), pero sí pueden y deben inaplicar un reglamento que consideren contrario a la Constitución o a la ley (conforme al art. 106 de la CE y el art. 6 de la LOPJ). Este es el denominado control de legalidad de los reglamentos.

Los reglamentos pueden ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa (regulada por la Ley 29/1998, de 13 de julio) a través de dos vías:

• La vía directa: Para personas que tengan un interés directo. El plazo es de dos meses desde la publicación de la disposición. Se interpone ante la Audiencia Nacional (si es una Orden Ministerial) o ante el Tribunal Supremo (si es un Real Decreto).
• La vía indirecta: Se produce cuando un juez, al aplicar un reglamento en un caso concreto, considera ilegal su contenido. En este caso, presentará una cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente (el Tribunal Supremo o la Audiencia Nacional).