Posición Jurídica de la Administración Pública y el Ciudadano: Principios y Potestades

La Relación Jurídico-Administrativa: Posición Jurídica de la Administración y el Ciudadano

En la relación jurídico-administrativa, la Administración ocupa una posición diferente a la de los particulares dentro del ordenamiento jurídico. En general, tiene dos posiciones diferentes:

• La posición de la Administración con respecto al ordenamiento jurídico, al sistema de fuentes. Esta posición se localiza en torno al principio de legalidad.
• La posición en que la Administración se encuentra frente a los tribunales.

El Principio de Legalidad

El principio de legalidad es un principio estructural del Derecho Administrativo, presupuesto determinante de su propia existencia. El Derecho Administrativo surge, precisamente, cuando se decide que la Administración Pública tiene que estar sometida a la ley o al conjunto del ordenamiento jurídico y no actuar por mera voluntad del gobernante.

Origen del Principio de Legalidad como Principio Consustancial al Estado de Derecho

En el absolutismo y antiguo régimen esto no era así. La Constitución Española es una de las que explícitamente recoge el principio de legalidad en su artículo 103: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (concepción amplia del principio que supone su sometimiento al ordenamiento jurídico, y no solo a la ley).

Concepciones Tradicionales: Vinculación Positiva y Negativa

En la realidad se plantean varias cuestiones como, por ejemplo, si la Administración puede hacer todo lo que no está prohibido por ley o si es necesario que la legislación diga expresamente qué puede hacer la Administración Pública (hará solo lo que expresamente le permita el ordenamiento jurídico).

Sometimiento de la Actuación de la Administración al Ordenamiento Jurídico en Bloque, sin Excepciones. Inderogabilidad Singular de los Reglamentos como Expresión del Sometimiento al Ordenamiento Jurídico

No es una cuestión de rango, del órgano administrativo o de la norma, sino de naturaleza jurídica: un ministro que tiene capacidad para destituir a titulares de órganos inferiores tiene, sin embargo, la obligación de cumplir con los reglamentos que estas autoridades inferiores pudieran dictar.

Principio de Legalidad y Principio Democrático

No debe olvidarse en ningún momento que la legalidad no es divisible, ni mucho menos excepcionable para el titular de un órgano por mucha que sea su representatividad.

Relaciones de Sujeción Especial

¿Es una merma inadmisible de sus derechos o una limitación injustificada de la legalidad que rige para el común de los ciudadanos? Con anterioridad, se entendía posible que la relación de las Administraciones Públicas con estos ciudadanos no estuviera sometida al principio de legalidad en sentido amplio, sino que lo propio de su relación fueran las órdenes, directrices, instrucciones… sin conexión con el ordenamiento jurídico, ni necesidad de encontrar habilitación en él. Esta concepción finalmente fue excluida. Finalmente, la potestad, a diferencia de los derechos subjetivos, no es transmisible, ni renunciable, ni prescriptible.

Clases de Potestades

Por su incidencia en el ordenamiento jurídico:

• Innovadoras (reglamentaria)
• Conservativas (certificante, potestades de autotutela y actos confirmatorios).

(Unos títulos de intervención más amplios en su esfera jurídica).

Por la forma de atribución:

• Expresas o implícitas
• Específicas o generales
• Regladas o discrecionales: las primeras son las que tienen predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad y, por ello, el margen de valoración de la Administración es nulo; las segundas, por el contrario, dejan en su aplicación cierto margen de apreciación valorativa a la Administración en su ejercicio.

Discrecionalidad Administrativa

La norma jurídica que le resulta aplicable puede programar con precisión la actividad de la Administración, de manera que a esta solo le cabe aplicar a ese caso la que la norma prevé, sin que la Administración tenga ningún margen de opción. La actuación de la Administración está predeterminada, perfectamente reglada por el ordenamiento. Es una de las esencias del Derecho Administrativo, una de las cuestiones más importantes del Derecho Administrativo. La ley no puede prever la potestad hasta tal punto, aunque sí puede ser en otros casos, por ejemplo: la mayoría de edad se alcanza a los 18 años. Pero es posible y frecuente que la normativa aplicable permita a la Administración disponer de un margen de discrecionalidad (carreteras, urbanismo…) = necesidad del gobierno humano. Por tanto, no será posible su anulación en vía judicial porque no rebasa el margen de discrecionalidad.

La discrecionalidad (necesaria) es distinta a la arbitrariedad. Para los particulares sí cabe la arbitrariedad.

Extensión (nunca absoluta), es decir, hasta dónde llega esa potestad. Las potestades no las otorga el ordenamiento de forma gratuita, sino para una determinada finalidad.

Técnicas de Reducción de la Discrecionalidad Administrativa. Reducción, y no Control, de la Discrecionalidad

¿Cómo puede reducirse el margen de discrecionalidad de la Administración?

La actuación de la Administración Pública siempre se tiene que producir a través de un procedimiento administrativo legalmente establecido.

• La comprobación y verificación de los hechos determinantes. Sobre la verificación y control de los hechos determinantes podrán pronunciarse los tribunales.
• Los principios generales del Derecho. Pertenecen al ordenamiento jurídico y tienen una importancia grande en el Derecho Administrativo (igualdad, proporcionalidad, confianza legítima, precaución, buena fe…). Estamos en un momento en el que le hemos pedido tanto a la Administración Pública que hay una cantidad de normas exageradas.

Ejemplo: Una empresa que tiene una mina y lleva funcionando mucho tiempo, la Administración... ¿Aplicación del principio de confianza legítima o discrecionalidad?

• Las instrucciones y circulares. Los particulares pueden invocarlas.
• El fin de la potestad y la desviación de poder.

Otro ejemplo sería el registro de empresas periodísticas y editoriales, cuyo objetivo es conocer la propiedad y organización de estas empresas, no controlar o insidiar a cierto tipo de periodismo.

La Desviación de Poder

Consiste en el ejercicio por parte de la Administración de una potestad enderezada a un fin diferente a aquel por el que se atribuyó la potestad y en el que esta se justifica.

Se trata de una lectura más profunda del ordenamiento jurídico. Se asemeja al fraude de ley, ya que la ley se cumple formalmente, pero se burla de su contenido y mandato fundamental.

Discrecionalidad y Conceptos Jurídicos Indeterminados

Frente a la discrecionalidad que admite varias soluciones, todas ellas justas y válidas, el ordenamiento jurídico a veces utiliza conceptos jurídicos indeterminados. La ley no puede prever todos los justos precios en cada una de las expropiaciones, pero exige que en todas ellas se pague ese precio justo. Es controlable por el juez. Otro ejemplo: “solución óptima” del trazado de carreteras (en este caso la Administración no decide sobre el trazado, sino solo le corresponde acceder a su conocimiento, actividad de la Administración meramente cognitiva).

Privilegios de la Administración Pública

Posición jurídica de la Administración = principio de legalidad.

Satisfacción del interés general = reconocimiento de privilegios por el ordenamiento jurídico.

Privilegios en la relación entre Administración y justicia: autotutela.

En el mundo privado cualquier discrepancia la resuelve un juez.

Autotutela

Este principio implica que la Administración Pública “está capacitada como sujeto de derecho para tutelar sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de este modo de la necesidad de recabar la tutela judicial”. Dicho de otro modo: la Administración dicta resoluciones que son ejecutivas (por su autoridad), se presumen válidas y obligan directamente. El Tribunal Constitucional justifica la autotutela por el principio de eficacia de la Administración. El sistema de apoyo de la autotutela es igual al que resuelve las contiendas entre la Administración.

Desarrollo en la Ley de Conflictos Jurisdiccionales – Ley 2/1987, de 18 de mayo- resuelve a quién le corresponde resolver, pero no el fondo.

Términos equívocos, conflictos de competencias: Estado y Comunidades Autónomas y Administración, el Tribunal Constitucional resuelve.

• Conflictos de atribuciones: conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
• Conflictos de competencia entre órganos jurisdiccionales dentro de la misma jurisdicción: resuelve el órgano jurisdiccional superior.
• Conflictos entre jurisdicción civil y militar: Ley de Conflictos Jurisdiccionales de 1987.

Privilegios de la Administración Pública en Relación a sus Bienes

• Investigación, deslinde y recuperación de oficio de los bienes de su titularidad de que fuera desposeída.
• Inembargabilidad de sus bienes y derechos (afecta solo a los bienes de dominio público y comunales).
• Desahucio administrativo de sus bienes a los ocupantes sin título válido o extinguido.

Privilegios de Carácter Económico

Prelación para el cobro de créditos de la Hacienda Pública y prohibición de compensación de créditos con las deudas de la Administración.

Privilegios de Carácter Procesal

Necesidad de interponer un recurso previo ante la Administración antes de ir a los tribunales. Imposibilidad de interponer interdictos contra la actuación formalmente correcta de la Administración sin título que la ampare. Ejecución de sentencias por la propia Administración en los procesos contencioso-administrativos.

Posición Jurídica del Ciudadano

Vista la posición jurídica de la Administración, falta por analizar la otra parte de la relación jurídico-administrativa: el administrado o el ciudadano. Debe prestar sus servicios a menores de edad que en el ámbito civil lo tienen limitado.

Situaciones Jurídicas del Ciudadano

• Derechos subjetivos: reconocimiento por el derecho de un poder a favor de un sujeto concreto que puede hacer valer frente a otros sujetos imponiéndoles obligaciones y deberes que implican tutela judicial. Hay algunos de estos derechos que no se diferencian de los de derecho privado, por ejemplo, los derechos u obligaciones de crédito - contractuales o de prestaciones de servicio público -, derechos reales, derechos de participación. Pueden derivar de una norma jurídica, legal o reglamentaria, o de un acto administrativo concreto o de un convenio o contrato.
• Intereses legítimos: situación en la que se encuentra una persona en relación a una determinada actuación administrativa, de cualquier tipo, ante la que carece de un derecho subjetivo para que la Administración actúe de una determinada manera. Legitimación. La ley reconoce al interesado.
• Simples intereses: situaciones que se presumen en todo administrado con interés de justicia en el funcionamiento de la Administración Pública (información pública y acción pública). Su control no constituye un derecho general de los administrados, sino de quienes resultan afectados en sus derechos.