El Parlamento Español: Estructura, Estatuto y Procedimiento Legislativo

El Parlamento

Título III: Las Cortes Generales

Las Cortes Generales (que constituyen el Parlamento) poseen una estructura bicameral, al estar formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Si existen dos cámaras es porque, en principio, deben representar intereses distintos:

• Congreso (art. 68 CE): Representante de los intereses de la soberanía nacional.
• Senado (art. 69 CE): Está dispuesto para representar los intereses territoriales que, en este caso, debieran ser fundamentalmente los de las Comunidades Autónomas (CCAA).

De ambos surge la voluntad nacional. Nuestro bicameralismo se define como imperfecto porque la posición de las dos cámaras no es simétrica; el peso del Congreso de los Diputados es mucho mayor que el del Senado, predominando tanto en la potestad legislativa como en la función de control.

El Senado, según el artículo 69 de la Constitución Española (CE), es la cámara de representación territorial, pero no funciona actualmente así, ya que su circunscripción son las provincias, cuando para tal fin deberían ser las CCAA. En el Senado se eligen cuatro senadores por cada provincia de acuerdo con la LOREG. El sistema electoral aquí es mayoritario, no proporcional, lo que significa que los claros privilegiados son los dos partidos políticos con mayor implantación electoral.

Estatuto de los Parlamentarios

Los parlamentarios, miembros de las Cortes Generales, son representantes del pueblo español. Al tener una posición especial, cuentan también con un estatuto especial (Art. 71 CE) que no implica privilegios injustificados. Existen tres conceptos fundamentales que definen este estatuto:

• Inviolabilidad: Recogida en el art. 71.1 CE, protege la libertad de opinión del parlamentario manifestada en el ejercicio de sus funciones.
• Inmunidad: Solo funciona en el ámbito penal. El art. 71.2 CE establece que, durante el periodo de su mandato, los diputados y senadores gozarán de inmunidad y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. Cuando existen indicios de responsabilidad penal, es el Tribunal Supremo (T.S.) quien debe dictar un suplicatorio (autorización) al Congreso o al Senado, según corresponda. Esta protección se extingue cuando la persona deja de ser parlamentario.
• Fuero especial: Significa que el procesamiento y la determinación de la responsabilidad penal de un diputado o senador solo podrá ser realizada por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. La idea es garantizar el máximo rigor jurisdiccional al juzgar a un representante de alto nivel.

Grupos Parlamentarios

Tienen una importancia definitoria en las actuaciones de las cámaras. Los grupos parlamentarios son la unión o asociación de miembros de la Cámara que expresan en su interior la voluntad del partido político, actuando con organización y disciplina estables. Su regulación y competencias se encuentran en los Reglamentos de cada cámara (Reglamento del Congreso y Reglamento del Senado), los cuales son aprobados autónomamente y tienen valor de ley.

El Grupo Mixto integra a parlamentarios de diferentes partidos que no alcanzan el mínimo exigido. Por ejemplo, se requieren 15 diputados para formar un grupo parlamentario propio en el Congreso.

Funciones de las Cortes Generales

Las funciones de las Cortes Generales están delimitadas en el artículo 66 de la CE:

1. Representación: Las Cortes representan al pueblo español.
2. Potestad legislativa: Las Cortes Generales aprueban las leyes.
3. Aprobación de Presupuestos: Derivada de la función legislativa, consiste en aprobar los Presupuestos Generales del Estado (art. 134 CE), donde se determinan ingresos y gastos.
4. Control político: Controlar la acción del Gobierno para verificar si actúa conforme a los intereses generales.

Órganos de las Cámaras

Los principales órganos de dirección son:

• Presidencia: El presidente o presidenta dirige los debates y es elegido por la propia cámara.
• Mesa de la Cámara: Órgano rector colegiado del Congreso y del Senado.
• Junta de Portavoces: Donde se reúnen los portavoces de los grupos parlamentarios para la fijación del orden del día.

Como órganos de trabajo encontramos:

• Comisiones: De ellas sale el texto que se somete al Pleno. Se dividen en:
  • Comisiones permanentes: Pueden ser legislativas (Constitucional, Asuntos Exteriores, Justicia, Hacienda, etc.) o no legislativas (como la Comisión del Estatuto de los Parlamentarios).
  • Comisiones no permanentes: Se crean para un trabajo concreto y se extinguen al finalizar la legislatura. Destacan las comisiones de investigación (art. 76 CE), que son instrumentos de control político.

El Pleno y la Continuidad Parlamentaria

Para elaborar leyes, se distingue el proceso de deliberación, realizado por representantes que conocen la materia. El Pleno es el principal órgano de las cámaras y, según el art. 73 CE, se reúne en dos periodos ordinarios: de febrero a junio y de septiembre a diciembre. Esto permite que los parlamentarios mantengan contacto con su circunscripción de origen.

El Pleno tiene atribuidas las funciones principales:

• Aprobación de leyes.
• Sustanciación de iniciativas de control (como el debate de investidura).
• Elección de las más altas instituciones del Estado.

Como órgano de continuidad parlamentaria existe la Diputación Permanente, que vela por los poderes de las cámaras cuando estas no están reunidas o han sido disueltas.

Funciones Detalladas de las Cámaras

Función Legislativa

Consiste en la capacidad del Parlamento de incorporar al ordenamiento fuentes del derecho inmediatamente subordinadas a la Constitución. Al ejercer esta potestad, el Parlamento no es soberano, sino que está sujeto a la norma suprema. El procedimiento legislativo implica a ambas cámaras y consta de tres fases:

• Fase de iniciativa (art. 87 CE): Pueden presentar iniciativas el Gobierno, el Congreso, el Senado, las Asambleas de las CCAA y el pueblo (iniciativa legislativa popular). Las del Gobierno se denominan Proyectos de Ley (tienen prioridad y llevan exposición de motivos); las de los demás órganos se llaman Proposiciones de Ley.
• Fase de discusión: Es la fase central de debate. Comienza siempre en el Congreso. Se abre un plazo para la presentación de enmiendas y el texto se discute en la comisión correspondiente antes de pasar al Pleno. Para su aprobación se requiere mayoría simple, salvo que se trate de una Ley Orgánica, que requiere mayoría absoluta.
• Fase de conclusión: Incluye la sanción real, la promulgación y la publicación en el BOE por parte del Rey (art. 91 CE).

Función de Control

Las cámaras controlan políticamente al Gobierno y pueden exigir responsabilidad política. Los ciudadanos eligen al Parlamento, y este elige al Presidente del Gobierno, quien a su vez nombra a sus ministros. La clave reside en la relación de confianza que debe existir entre el Congreso y el Ejecutivo.