Organización y Funcionamiento de las Cortes Generales en España

LECCIÓN 3. LAS CORTES GENERALES II

1. Organización Interna

Las Cortes Generales en España tienen una estructura bicameral, compuesta por el Congreso de los Diputados y el Senado. Dentro de cada cámara existe una subdivisión en órganos de gobierno (de dirección) y órganos políticos.

a) Órganos de Gobierno

Los órganos de gobierno son el Presidente de la Cámara y la Mesa, formada por el Presidente, el Vicepresidente y los Secretarios. Estos órganos no actúan con un interés político partidista, sino que actúan con arreglo al Reglamento parlamentario en defensa del interés general.

b) Órganos Políticos

Los órganos políticos son el Pleno y las Comisiones, también la Diputación Permanente y la Junta de Portavoces, formada por los portavoces de los distintos grupos parlamentarios.

Presidente de la Cámara

Elección

La elección del Presidente de la Cámara está regulada en el art. 37 del Reglamento del Congreso de los Diputados y en el art. 7 del Reglamento del Senado. La elección se realiza por mayoría absoluta (1/2 + 1) de los miembros de la Cámara.

Si ningún candidato consigue la mayoría absoluta en la primera votación, se realiza una segunda votación en la que se enfrentan los dos candidatos más votados en la primera elección.

Funciones

Las funciones del Presidente de la Cámara están reguladas en el art. 32 del Reglamento del Congreso y en el art. 31 del Reglamento del Senado.

Funciones exclusivas del Presidente del Congreso de los Diputados:

• Proponer al Rey un candidato a Presidente de Gobierno y refrendar la propuesta.
• Refrendar el nombramiento del Presidente de Gobierno (art. 99).
• Refrendar la disolución de las Cámaras que lleva a cabo el Rey en el supuesto del art. 99.5.
• Presidir las sesiones conjuntas del Congreso de los Diputados y el Senado.

Funciones comunes a ambos Presidentes previstas en la Constitución:

• Presidir sus respectivas Diputaciones Permanentes (art. 78.2 CE).
• Participar en el procedimiento legislativo (art. 90 CE).
• Recabar, a petición del Pleno y de las Comisiones, la ayuda necesaria del Gobierno y de la Administración para realizar adecuadamente las funciones parlamentarias (art. 109 CE).
• Ejercer poderes administrativos y de policía dentro de sus sedes (Art. 72.3 CE).

Funciones comunes del Presidente del Congreso y del Senado reguladas en los Reglamentos parlamentarios (Art. 32 del Reglamento del Congreso de Diputados y art. 31 del Reglamento del Senado):

• Representar a la Cámara.
• Asegurar, con arreglo al Reglamento, el buen funcionamiento de los trabajos parlamentarios.
• Dirigir los debates y garantizar el mantenimiento del orden en la Cámara.
• Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, interpretarlo en caso de duda y suplirlo en caso de laguna (omisión). El Presidente tiene la facultad de crear resoluciones generales de la presidencia que tienen naturaleza reglamentaria. En relación con la Mesa y la Junta de Portavoces en el Congreso de los Diputados, en el Senado tiene que ponerlo en conocimiento de la Comisión Parlamentaria del Reglamento.
• Convocar y presidir la Mesa, la Junta de Portavoces, la Diputación Permanente e incluso la Comisión si lo estima oportuno.
• Ejercer la potestad disciplinaria: puede llamar al orden, a la cuestión, retirar la palabra, expulsar de la Cámara, incluso, poner a disposición de la autoridad gubernativa (Art. 101 y 102 del Reglamento del Congreso).

Los Reglamentos parlamentarios tienen valor de ley a efectos de control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional y pueden ser objeto de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional si vulneran derechos fundamentales y libertades públicas.

Mesa

La Mesa es un órgano colegiado y es el órgano rector de la Cámara.

Composición y Elección

La Mesa está formada por el Presidente, 4 Vicepresidentes y 4 Secretarios en el Congreso; en el Senado, por el Presidente, 2 Vicepresidentes y 4 Secretarios.

En cuanto a la elección, se elige por sistema mayoritario con voto limitado (elección de los Vicepresidentes), es decir, cada diputado solo puede votar un nombre (n – 3), esto es en el Congreso. Obtienen los 4 puestos los 4 candidatos más votados. Los Secretarios se eligen de la misma manera. En el Senado el voto limitado es (n – 2), es decir, los senadores pueden poner dos nombres.

2. Los Grupos Parlamentarios

(Arts. 23 – 29 del Reglamento del Congreso y arts. 27 – 34 del Reglamento del Senado)

Los grupos parlamentarios son las asociaciones de parlamentarios en el seno de la Cámara con una organización estable y una disciplina interna (asociaciones formadas por los diputados o senadores de un mismo partido político). Son los protagonistas de la vida parlamentaria.

Constitución de los Grupos Parlamentarios

(Art. 24 del Reglamento del Congreso)

Exigencias establecidas en la Constitución:

Cuantitativas:

• En el Congreso se necesitan al menos 15 diputados para formar un grupo parlamentario. También se podría constituir con 5 diputados o más siempre y cuando representen el 15% de los votos emitidos en la circunscripción por la que fueron elegidos o el 5% de los votos emitidos en el conjunto de la nación.
• En el Senado se necesitan al menos 10 senadores.

Cualitativas (Art. 23.2 del Reglamento del Congreso):

• No se permite la formación de un grupo parlamentario separado por diputados que pertenezcan a un mismo partido.

Extinción de los Grupos Parlamentarios

1. Por autodisolución.
2. Por extinción del mandato (4 años).
3. Por disolución anticipada de las Cámaras (art. 15).
4. Por reducción del número de miembros del grupo en el Congreso de los Diputados (art. 27.2 RCD) a un número inferior a la mitad del exigido para constituirse; en el Senado (art. 27.2 RS) a un número inferior a 6.

Funciones de los Grupos Parlamentarios

1. Contribuyen a la formación de los demás órganos parlamentarios (Comisiones, Diputación Permanente...). Son representaciones a escala reducida.
2. Iniciativa legislativa (proposiciones de ley).
3. Iniciativa de reforma constitucional.
4. Iniciativa de reforma del reglamento parlamentario.
5. Facultad de presentar enmiendas, interpelaciones, proposiciones no de ley o mociones.
6. Fijación de posiciones en los debates parlamentarios (investidura del Presidente de Gobierno, la moción de censura, cuestión de confianza).

Los grupos parlamentarios están financiados con cargo al presupuesto de la Cámara (inmuebles, medios materiales). Reciben una cantidad fija por grupo parlamentario y una cantidad variable en función del número de escaños de cada grupo.

Grupos Territoriales del Senado

Los grupos territoriales del Senado se forman dentro de los grupos políticos y cumplen las siguientes condiciones:

• Formados por al menos 3 miembros.
• Designados en un territorio o designados por las Asambleas legislativas de las CCAA.

Derechos y Deberes de los Parlamentarios

Derechos (Art. 6 RCD y RS Art. 20 y 26)

• Asistir con voz y voto a las sesiones del pleno y de las comisiones de las que forman parte.
• Asistir sin voto a las comisiones de las que no forman parte.
• Percibir una asignación económica que permita ejercer con seguridad su función. Además, el TC ha interpretado el Art. 23.2 de la CE (derecho a acceder a funciones públicas), esto convierte en auténticos derechos públicos objetivos (fundamentales) las funciones que constituyen la esencia de la función parlamentaria (función legislativa y de control de gobierno). Amparo ante el TC. En tal sentido son derechos fundamentales del parlamentario los siguientes:
• Recabar información necesaria para el ejercicio de sus funciones.
• Derecho a presentar enmiendas a los proyectos y proposiciones de ley y que se admitan a trámite cuando cumplen las exigencias reglamentarias.
• Derecho a presentar mociones y proposiciones no de ley y que sean admitidas a trámite si cumplen las exigencias reglamentarias.
• Derecho a presentar interpelaciones al gobierno.
• Derecho a forzar una convocatoria de pleno en las que así proceda.
• Derecho a formar parte de al menos una comisión.

Deberes (RCD Art. 15-29 y RS Art. 20-26)

• Deber de asistencia a las sesiones del pleno y a las comisiones de las que formen parte.
• Adaptar sus conductas y respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentaria.
• No divulgar el contenido de las deliberaciones recogidas por el presidente secreto.
• No hacer de su condición para el ejercicio en funciones mercantiles profesionales.
• Hacer una declaración de bienes patrimoniales.

Prerrogativas Parlamentarias

Las prerrogativas parlamentarias son aproximadamente igual a los privilegios y tienen las siguientes características:

• Tienen naturaleza institucional.
• El parlamentario no las tiene como persona privada sino por su pertenencia al Parlamento (se representa la voluntad popular).
• La finalidad es garantizar la libertad e independencia del parlamento, al impedir a sus miembros el ejercicio de sus funciones.
• Son irrenunciables (indisponibles para el parlamento).
• Implican una excepción al régimen jurídico común, penal y procesal, por lo que puede suponer la vulneración del Principio de Igualdad y del derecho de la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).

Inviolabilidad, Inmunidad y Fuero

Inviolabilidad (Art. 71.1 CE, art. 10 RCD, art. 21 RS)

Los parlamentarios gozan de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Esta prerrogativa tiene carácter vitalicio (aun después de haber cesado en su mandato).

La inviolabilidad implica un plus de libertad en favor del parlamentario (va más allá del art. 20 CE. Libertad de expresión-que garantiza la libre formación de voluntad de la Cámara). Define un ámbito de operación y crítica libre para contribuir al funcionamiento de la institución.

Los parlamentarios no son responsables por las opiniones manifestadas en el ejercicio de la función parlamentaria (protección ad intra). Esta protección abarca la actividad parlamentaria en cualquier órgano de la cámara (convocado reglamentariamente por el órgano competente y con arreglo a un orden del día):

• Pleno
• Comisiones
• Mesa
• Junta de Portavoces
• Diputaciones Permanentes
• Presidente

No protege actividades del parlamentario como miembro del Partido, ni tampoco como ciudadano (art. 20.1) libertad de expresión. No quedan protegidas las conferencias, artículos, ruedas de prensa, coloquios, tertulias…

Sí quedan protegidas la reproducción de las intervenciones por los medios de comunicación sociales.

Existe un problema de las extralimitaciones en el ejercicio de esta prerrogativa. La sujeción a las reglas de disciplina parlamentaria (art. 103 RCD y art. 101 RS) permite llamar al orden por proferir palabras que afectan al derecho de las Cámaras de sus miembros o a las instituciones del Estado. Esto puede conducir a la expulsión de la sesión.

Sin embargo, esto es insuficiente cuando solo cabe esta respuesta frente a una ofensa realizada con publicidad.

Soluciones:

• Art. 46.1 Ley fundamental al Bonn, excluye las ofensas calumniosas.
• Constituciones de Dinamarca, Grecia o Irlanda. Contemplan el abuso de inviolabilidad y el levantamiento por la Cámara de la prerrogativa.

Inmunidad (Art. 71.2 CE. Art. 11-14 RCD. Art. 22 RS)

Los parlamentarios no pueden ser detenidos, salvo en caso de flagrante delito (percepción sensorial de la comisión del delito). No pueden ser inculpados ni procesados sin la autorización de la Cámara a la que pertenecen. Esta prerrogativa no tiene carácter vitalicio (solo durante el periodo de su mandato).

El procedimiento para solicitar la autorización para procesar a un parlamentario se conoce como suplicatorio. El presidente de la Cámara, previo acuerdo de la Mesa, envía el suplicatorio a la Cámara del Estatuto de los Diputados (CD) y a la comisión de suplicatorios del Senado. La Comisión debe dar audiencia al interesado (parlamentario) y tiene 30 días para realizar su trabajo y emitir un dictamen.

La Comisión verifica si existen razones jurídico penales para procesar a uno de sus miembros o si detrás de todo ello solo existe interés político. Enviará su dictamen al Pleno, que autoriza o deniega el suplicatorio. La autorización del suplicatorio no implica presunción de culpabilidad. La denegación no implica presunción de inocencia.

Sea cual sea la resolución parlamentaria, el Presidente de la Cámara lo comunica al órgano judicial. La concesión del suplicatorio puede conllevar la suspensión temporal de la condición de parlamentario (Art. 14 RCD y 22.5 RS).

Existe silencio negativo: si en el plazo de 60 días la Cámara no responde al suplicatorio, se entiende denegado.

La denegación de un suplicatorio puede vulnerar el derecho a la Tutela Jurídica Efectiva. Por ello, el TC ha rescatado su protección mediante Recursos de Amparo directo (plazo de 3 meses desde la firmeza del acto parlamentario). El TC ha exigido la motivación de la denegación del suplicatorio (justificación, razonamiento, fundamentación de dicha denegación). Puede anular la sentencia y obligar a la Cámara a una denegación positiva motivada. Si la Cámara responde con una denegación del suplicatorio insuficiente, deficiente y motivada, se puede presentar un nuevo recurso de amparo y obtener una nueva anulación de la decisión de la Cámara.

Consecuencias: si el delito no ha prescrito, al finalizar su mandato el parlamentario podrá ser procesado judicialmente una vez terminado este.

Preguntas a considerar:

1. La prerrogativa protege al parlamentario durante toda la legislatura. ¿Les deben en…?
2. ¿Qué sucede con el parlamentario que accede a la Cámara estando ya procesado?

Fuero (Art. 71.3 CE)

Las causas contra parlamentarios solo las conoce la Sala 2ª del Tribunal Supremo (única instancia). Esta prerrogativa se opone al art. 14 del Pacto Internacional de 1966 de Derechos Civiles y Políticos que garantiza la doble instancia. Su finalidad es garantizar la tranquilidad y el sosiego en la decisión.

Normas de Funcionamiento de las Cámaras

• Periodo de sesiones (art. 73.1 CE): periodos ordinarios (art. 73.2 CE): de septiembre a diciembre y de febrero a junio. Sesiones extraordinarias.
• Publicidad (art. 80 CE) PLENO. Excepción: secreto: cuestiones relacionadas con intereses de Estado o que afectan a la dignidad de los diputados.
• Quórum: no constitutivo o deliberativo. Sí quorum para adoptar decisiones (art. 79.1 CE) mayoría de los miembros.
• Votaciones: por asentimiento, ordinaria (levantándose, voto electrónico, levantando manos), pública por llamamiento (papeletas).