Organització territorial i desequilibris rexionais en España

Organización territorial e desequilibrios rexionais en España

A administración do Estado esixe a súa subdivisión nun número variable de unidades, co fin de organizar o funcionamento do territorio e da súa poboación, controlar os servizos públicos e os recursos existentes, ou planificar os procesos electorais. Por esa razón, todos os países contan cunha estrutura territorial do Estado na que se superpoñen unidades de diferente rango ou importancia, cuxos límites cambiaron ao longo do tempo.

En España, a división político-administrativa vixente distingue tres niveis: comunidades autónomas (CCAA), provincias e municipios, aínda que noutros momentos do pasado, esa estrutura territorial foi distinta. O proceso de descentralización política que supuxo a Constitución permitiu aumentar as competencias e recursos dos que dispoñen as CCAA, con importantes efectos xeográficos e sobre a vida dos cidadáns.

Non obstante, aínda se manteñen importantes desequilibrios entre as rexións españolas. Fronte ao enfoque economicista, que se fixaba só nas desigualdades económicas, o actual concepto de desenvolvemento territorial sustentable considera tamén a situación nos planos social e ambiental. Para atenualas, puxéronse en práctica desde hai décadas diversos tipos de políticas baseadas no principio de solidariedade interterritorial, que tiveron un éxito bastante limitado e evolucionaron ao longo do tempo para intentar mellorar a súa eficacia.

Antecedentes históricos

España é un Estado cunha ampla descentralización política que se subdivide en 17 CCAA e dúas cidades autónomas, xunto a 50 provincias e 8.111 municipios. A actual organización territorial é froito dun longo proceso histórico. A principios do século XVI, España constituíuse como un dos primeiros Estados-nación de Europa, que mantivo desde entón unhas fronteiras bastante estables. A división provincial xurdiu coa instauración do Estado liberal no século XIX para transformar unha estrutura territorial fragmentada, herdada do período absolutista. As CCAA xurdiron tras o regreso da democracia e a aprobación da Constitución de 1978, aínda que baseadas parcialmente no mapa de rexións históricas.

As CCAA constituíronse entre 1978 e 1983 tras a aprobación polas Cortes dos seus respectivos Estatutos de Autonomía, onde se establecen as súas normas básicas de funcionamento. Todas contan con institucións propias: Parlamento, Consello de Goberno e Presidencia, así como Tribunal de Xustiza. As competencias que nelas mantén o Estado central están coordinadas pola Delegación do Goberno. Existen grandes diferenzas de superficie e poboación entre comunidades, pero en todas elas a capital concentra boa parte das institucións autonómicas, xunto a gran cantidade de empregos e servizos públicos, o que tamén favoreceu o crecemento da poboación.

As provincias son entidades políticas intermedias, cuxa delimitación actual se aprobou en 1833 para favorecer unha administración máis eficaz do territorio por parte do Estado, que delega as súas funcións nas Deputacións Provinciais. Nas Canarias, cada illa conta cun Cabildo insular e nas Baleares cun Consell Insular. Pola súa parte, os municipios son a entidade elemental de xestión dos diversos servizos públicos e de promoción do desenvolvemento local; o seu elevado número e o pequeno tamaño de moitos deles impulsou a creación de mancomunidades para prestar servizos a varios municipios.

Desequilibrios territoriais

Malia que o Estado das autonomías se basea na igualdade territorial e na solidariedade, existen desequilibrios entre as rexións que afectan á súa competitividade económica, o benestar da súa poboación e a calidade do seu medio ambiente (o concepto de desenvolvemento territorial sustentable inclúe esas tres dimensións complementarias). Entre os diversos factores internos que explican os desequilibrios rexionais están a súa diferente dotación de recursos, o tipo de actividades en que se especializan, a cualificación dos seus recursos humanos ou o tipo de políticas aplicadas. Pero tamén inflúen outros factores externos, pois o desenvolvemento dunhas rexións vese afectado polo tipo de relacións que manteñen con outras, o que permite falar de rexións centrais e periféricas.

O desenvolvemento económico dunha rexión relaciónase coa súa capacidade de produción, os ingresos e nivel de consumo da súa poboación, a creación de emprego e o investimento de capital realizado en infraestruturas ou en servizos; sobre todo, os relacionados coa produción e difusión do coñecemento. Na época preindustrial, as rexións máis prósperas eran as de mellores condicións para o desenvolvemento agrario; na era industrial, esa posición pasou a rexións litorais como Cataluña e o País Vasco, xunto a Madrid. Nos últimos anos, a terciarización das rexións metropolitanas e das áreas turísticas litorais xeran o maior crecemento, fronte a algunhas interiores e o declive doutras de antiga industrialización.

O benestar das rexións non só depende do crecemento económico, senón tamén da distribución dos beneficios entre os seus diferentes grupos de poboación e territorios. A estrutura social e as políticas sociais son factores que inflúen sobre a desigual satisfacción das necesidades básicas en saúde, educación, emprego ou vivenda. As desigualdades sociais entre as rexións son menos acusadas ca as económicas; pero, a miúdo, persisten importantes diferenzas entre os grupos sociais dunha mesma rexión.

Factores de transformación

A partir de 1985, a reestruturación económica que seguiu á crise transformou os factores en que se baseaban os desequilibrios territoriais e a xerarquía espacial. Así, a industria perde peso como factor de desenvolvemento debido á reestruturación de moitos sectores tradicionais e á tendencia a descentralizar parte da produción cara a novos espazos industriais, o que rompe a identificación anterior entre rexións desenvolvidas e industrializadas. Os servizos avanzados, a innovación e a alta tecnoloxía convértense nos principais factores de desenvolvemento. Polo tanto, convértense en indicadores de desenvolvemento a especialización no sector terciario de maior nivel (funcións reitoras e de decisión; servizos á produción; actividades financeiras, comerciais e de distribución e turismo); a existencia de actividades innovadoras e de alta tecnoloxía (industrias de alta tecnoloxía, telecomunicacións e agricultura tecnificada); a presenza de centros de investigación, innovación e xestión; a dispoñibilidade de man de obra de alta cualificación; os investimentos en tecnoloxía e formación; a calidade das infraestruturas e dos equipamentos, e a existencia de boas comunicacións co contorno e co estranxeiro.

Políticas rexionais

A persistencia de importantes desequilibrios territoriais fixo necesaria a implantación de políticas de desenvolvemento rexional para intentar atenualos; pero, tanto os seus obxectivos específicos como os diferentes instrumentos aplicados para alcanzalos variaron ao longo do tempo.

En España a política rexional iniciouse na década dos 60 cos Plans de Desenvolvemento (1964-75). Estes baseáronse no fomento da industria en certas áreas atrasadas (polos de promoción e desenvolvemento industrial) para que actuasen como motor de desenvolvemento do contorno. Os seus escasos resultados cuestionaron a eficacia das actuacións descentralizadas, e tras un período de letargo (1975-85), deron lugar a partir de 1986 a unha nova política rexional marcada pola adhesión á Comunidade Europea.

Así, a política estatal para corrixir os desequilibrios entre as rexións debe seguir as directrices marcadas pola política rexional da Unión Europea, e a política para paliar os desequilibrios dentro dunha mesma rexión e fomentar o seu desenvolvemento correspóndelles aos gobernos autonómicos, aos que a Constitución lles outorga competencias na ordenación do seu territorio.

Para conseguir estes obxectivos realizáronse importantes investimentos en infraestruturas de transporte, telecomunicacións e enerxía, así como no fomento da innovación tecnolóxica e a creación de emprego, tanto no sector da industria como no sector servizos. Xurdiron novos instrumentos de intervención que estiveron vixentes ata a actualidade. A maioría dos recursos proceden dos Fondos Estruturais e dos Fondos de Coesión da UE, xestionados polo FEDER (Fondo Europeo de Desenvolvemento Rexional), o FEOGA (Fondo Europeo de Garantía Agrícola) e o FSE (Fondo Social Europeo).

Desde hai case dúas décadas, a repartición dos fondos para o desenvolvemento baséase nunha clasificación das rexións segundo a súa situación socioeconómica:

• As Rexións Obxectivo 1 correspóndense con aquelas por debaixo do 75% do PIB/habitante na UE, e a elas destínase a maior parte dos recursos. Ata 2006, un total de doce rexións españolas estaban neste grupo, recibindo 38.000 millóns de euros entre 2000 e 2006. Pero, tras a ampliación da UE a 27 países, as agora chamadas Rexións de Converxencia xa só inclúen Andalucía, Estremadura, Castela-A Mancha e Galicia, que recibiron a metade da cifra anterior entre 2007 e 2013.
• As Rexións Obxectivo 2 corresponden a aquelas con problemas específicos, relativos á súa industria, ao seu escaso desenvolvemento rural ou urbano ou á pesca. Ata 2006 incluían a sete rexións españolas, que recibiron 3.000 millóns de euros entre 2000 e 2006. As agora chamadas Rexións de Competitividade, moi similares ás anteriores, recibirán unha cifra similar ata 2013.