Los objetivos de la ordenación del territorio

1. LOS ORÍGENES PRÓXIMOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO    Los orígenes de la Ordenación del Territorio como disciplina, son muy recientes. La mayoría  de los autores los sitúan sobre los años 20 del anterior siglo cuando el urbanista Patrick  Geddes exprésó la necesidad de que el planeamiento de la ciudad, el urbanismo, superase  los estrictos límites urbanos y entrase a considerar el territorio circundante a ésta. Como  señala Benabent (2006;27 ):    Geddes aporta una cuestión esencial en el desarrollo del Urbanismo y la Ordenación  del Territorio, la consideración de que el objeto de planificación no es la ciudad sino  un territorio más amplio. Las nuevas formas de organización urbana, el nuevo modelo  físico que estaba teniendo lugar por el fenó2meno de concentración de población en  determinadas zonas (cuenca del Ruhr, West Midland, Londres, etc.) y de dispersión y  suburbanización de las ciudades industriales, que daba lugar a una nueva forma de  agrupación de la población, le lleva a la necesidad, como el mismo señala en 1915, de  adoptar un neologismo, conurbación, que sirviera para dar nombre a este nuevo  fenómeno de agregados urbanos, de regiones de ciudades.    El  fenómeno  de  la  conurbación  supone  que  la  aproximación  a  la  comprensión  conceptual de la ciudad no es posible sin considerarla formando parte de un territorio  más amplio, lo que requiere una nueva escala de análisis. La regíón como marco  natural de planificación, la integración de la ciudad y el campo, la reuníón de estos  dos conceptos, antes apenas relacionados, en una nueva síntesis que requiere de  análisis y planificación será una de sus grandes aportaciones.    Posteriormente, siguiendo lo señalado por el mismo Benabent, la plena aceptación de las  ideas de Geddes se produce en el lV Congreso lnternacional de Arquitectura Moderna  (Atenas, 1933)1, en cuyas conclusiones, que se conocen como Carta de Atenas, se sintetizan  los argumentos esenciales que presidían la acción de los planificadores regionalistas:      ‐  La ciudad no es más que una parte del conjunto económico, social y político que  constituye la regíón.    ‐  La ciudad debe ser estudiada dentro del conjunto de la regíón de su influencia. El  simple  plan  municipal  debe  ser  reemplazado  por  un  plan  regional.  El  límite  de  la  aglomeración será función del radio de su acción económica.    A partir de este momento, se puede decir que nace de una forma “oficial”, la moderna  Ordenación del Territorio.  

2. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO CIENCIA SOCIAL DEL ESPACIO    Aunque la misma expresión de Ordenación del Territorio es bastante indicativa tanto de la  materia sobre la que trata ‐el territorio‐, como de los fines que se quiere conseguir a través  de su desarrollo ‐ordenarlo‐, la amplitud de ambos términos hace difícil poder definirla con  concisión y brevedad, cualidades básicas de cualquier definición.     Se debe añadir a esto su relativa juventud como disciplina, con una metodología básica  todavía en desarrollo y que el objeto de su estudio incluye aspectos que en muchos casos  resultan o bien muy complejos, o simplemente no han sido valorados por la sociedad hasta  hace unos pocos años2. Por todo ello, se puede afirmar que, tal como señala Gómez Orea  (2007; 51‐52), la Ordenación del Territorio:    “... Expresa un concepto muy amplio, difícil de reducir a los términos de una definición  precisa, que se aplica de diferente manera según quien la utilice, aunque siempre  girando en torno a tres elementos: las actividades humanas, el espacio en que se  ubican y el sistema que entre ambos configuran”    En cualquier caso, y tal como escribe este mismo autor, parece que existe un criterio  generalmente  establecido  en  cuanto  que  “ordenar”  un  territorio  significa  “identificar,  distribuir, organizar y regular las actividades humanas en ese territorio de acuerdo con  ciertos criterios y prioridades” (Gómez Orea, 2007;52). Criterios y prioridades que son los  socialmente dominantes en un punto y en un momento concretos del territorio.    Esta interacción entre una serie de conceptos, donde expresiones tales como distribuir,  organizar,  regular,  se  asocian  a  una  componente  científica  y  técnica  y  otras  como  actividades  humanas,  criterios  y  prioridades,  hacen  claramente  referencia  a  una  componente social, son lo que determinan la carácterística fundamental que diferencia a la  Ordenación del Territorio de otras disciplinas con las que comparte elementos comunes.    La componente social, el territorio se ordena para dar satisfacción a las necesidades actuales  y futuras de una población y según unos criterios y prioridades socialmente admitidos y que  el “planificador” u “ordenador del territorio” necesita conocer, hace que tal como señala  Serrano  Rodríguez  (1986),  la  Ordenación  del  Territorio  pueda  considerarse  como  una  disciplina  encuadrable  en  las  ciencias  sociales,  aunque  existan  elementos,  métodos  y  procesos claramente técnicos y experimentales en su seno.    Pujadas y Font (1998) inciden en esta componente social cuando afirman que “la Ordenación  del Territorio implica realizar continuamente juicios de valor” y establecen a cuatro grandes  agentes sociales como elementos con capacidad de intervención sobre el territorio:      ● Los agentes políticos. Es la instancia principal ya que el proceso de Ordenación del  Territorio culmina siempre en decisiones políticas.    ●  Los  técnicos  y  profesionales.  Desde  su  conocimiento  del  territorio  y  de  la  experiencia  adquirida,  pueden  aportar  enfoques  y  alternativas  basadas  en  ambos  elementos.    ● Los agentes económicos. Son los destinatarios de una parte importante de las  decisiones; decisiones que por un lado tenderán a favorecer sus actividades, pero por otro pueden introducir limitaciones derivadas de la necesidad de armonizar usos y actividades  sobre el territorio.    ● Los agentes ciudadanos. EL ciudadano como usuario del territorio. Su influencia es  cada vez mayor, y es un elemento básico en todo el proceso de ordenación.
Como se ha  señalado, las necesidades sociales deben resolverse según criterios socialmente admitidos  por la población.    Por lo que se refiere a la otra componente, la técnica, va ligada al concepto de territorio o  espacio, objeto sobre el que converge junto con otras muchas disciplinas científicas, aunque  en  este  caso,  con  una  diferencia sustancial  sobre  ellas, como  indica  el citado  Serrano  Rodríguez (1986):    “...Para la Ordenación del Territorio el espacio (territorio) no es una variable más,  sino que es, por una parte, su objeto directo de análisis, y, por otra, es el elemento  fundamental sobre el que se actúa para la consecución de los objetivos sociales  buscados”.    De la integración de estos dos aspectos básicos: el de ciencia social y del territorio como  centro de su atención y estudio, nace la consideración de la Ordenación del Territorio como  ciencia social del espacio en tanto que es precisamente éste y su interacción con la sociedad,  el objeto central de análisis. 

3. DISTINTAS NOCIONES SOBRE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO    Como se ha indicado, la Ordenación del Territorio es una disciplina reciente y por tanto,  sujeta a un cuerpo conceptual que todavía da lugar interpretaciones que esconden matices  diferentes. No hay que ir muy lejos en el tiempo para encontrar una de las primeras  definiciones de Ordenación del Territorio. La más antigua que recoge Massiris (2002), data  de 1950 y corresponde a Claudius Petit3 quien en referencia a la Ordenación dice:    “La búsqueda en el ámbito geográfico de la mejor repartición de los hombres en  función de los recursos naturales y de las actividades económicas”.    Como se puede ver, con frecuencia se define la Ordenación del Territorio exclusivamente  por sus objetivos, no por sus componentes ni procedimientos de desarrollo y aplicación. En  este caso, se limita a señalar un único objetivo:
La mejor repartición de los hombres sobre el  territorio,  sin  entrar  en  otras  consideraciones  sobre  lo  que  se  entiende  como  mejor  distribución, aunque parece claro que en este caso existe una evidente supeditación a los  aspectos económicos frente a otros.    Posteriormente, Sáenz de Buruaga (1969) la definía, de una forma que ahora puede resultar  claramente limitada, como “el estudio interdisciplinar y prospectivo de la transformación  óptima del espacio regional, y de la distribución de esta transformación y de la población  total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquía diferentes, con vista a su integración en  áreas supranacionales”.     Casi al mismo tiempo y con una visión más amplia, Secchi en 1967, según recogen Arizaga y  Aparicio  (2002),  definía  a  la  ordenación  del  territorio  como  el  conjunto  de  políticas territoriales aplicables en un espacio, entendiendo como tales, el conjunto de normas e  intervenciones dictadas o adoptadas por la iniciativa pública relativas al orden territorial, es  decir, a la formación y desarrollo de los centros urbanos, a la distribución espacial  de  los   asentamientos  en  el  interior  de  los  mismos  y  a  su  utilización  por  parte  de  los diversos  agentes.    Se observa como esta definición, deja de lado una de las dos componentes de la Ordenación,  la componente como ciencia social, para centrar todo su peso en la componente como  ciencia del espacio. Este desarrollo equilibrado y esta organización física del especio, se traduce en cuatro  objetivos básicos:      ●  El  desarrollo  socioeconómico  equilibrado  de  las  regiones.  Controlando  el  crecimiento de las regiones congestionadas o de aquellas que presenten una evolución  demasiado rápida y  alentando el desarrollo de las regiones que mantienen un cierto retraso, para lo que las  infraestructuras juegan un papel importante.    ●  La mejora de la calidad de vida. Mediante el acceso a la vivienda, al trabajo, la  cultura o el ocio y la creación de equipamientos económicos, sociales y culturales que  respondan a las aspiraciones de las distintas capas de la población y aseguren, por la  elección de su localización, una utilización óptima    ●  La  gestión  responsable  de  los  recursos  naturales  y  la  protección  del  medio  ambiente. Promoviendo  estrategias  que  permitan  reducir  al  máximo  los  conflictos  que  surgen  entre  las  crecientes  necesidades  de  recursos  naturales  y  la  exigencia  de  su  conservación    ●  La utilización racional del territorio. Controlando la implantación, la organización y  el  desarrollo  de  los  grandes  complejos  urbanos  e  industriales  y  de  las  grandes  infraestructuras, así como la protección de las zonas agrícolas y forestales.    Además,  la  Carta  establece  cuatro  carácterísticas  que  debe  reunir  la  práctica  de  la  Ordenación del Territorio, que siguen claramente vigentes:      ‐ Democrática: Para asegurar la participación de la población afectada y de sus  representantes políticos.    ‐  Global: Debe tratar de asegurar la coordinación de las distintas políticas sectoriales  y su integración por medio de un enfoque global.  ‐  Funcional: Debe tenerse en cuenta la existencia de conciencias locales, a veces por  encima de las fronteras administrativas y territoriales.    ‐  Prospectiva:  debe  analizar  las  tendencias  y  el  desarrollo  a  largo  plazo  de  los  fenómenos y actuaciones económicos, ecológicos, sociales, culturales y medioambientales y  tenerlos en cuenta en su aplicación.    Por último, el documento indica que es el ámbito regional el marco más apropiado para la  puesta en práctica de una política de ordenación del territorio.