Normas de carácter reglamentario

2 Alcance del principio de legalidad según se deriva de la expresión “con arreglo a la ley” del art. 31.3 CE

principio de legalidad


se trata de ver cuál es la relación que hay entre la ley (en sentido material y formal) y el instrumento financiero. Sabemos que en el art.31.3CE se dice que el tributo es una materia reservada a la ley. Por lo tanto, partimos de la idea de que en la Constitución hay un principio de reserva de ley con respecto a la materia financiera y tributaria. Esto es así a partir de un determinado momento histórico porque antes hasta este momento no hay una vigencia del principio de legalidad pero si una vigencia del principio del consentimiento con antecedentes más o menos remotos del principio de legalidad. Podemos empezar a hablar de la vigencia del principio del consentimiento a partir del año 1.215 cuando Juan sin tierra otorgó la Carta Magna a los estamentos reunidos. Antes, también había habido otros antecedentes, por ejemplo, 1091 cuando Alfonso VI concede ciertos privilegios a los infanzones.

Nos encontramos en una época donde el rey tiene el poder absoluto pero los territorios están configurados en pequeños reinos. Estos reyes imponen impuestos de carácter ordinario para financiarse a ellos mismos y a su ejército. No hay diferencia entre el tesoro del Rey y del Reino, pues todo es del Rey (no como ahora que hay un patrimonio del Rey y uno del Estado). Estos reyes tienden a querer expandirse hacia otros territorios y empiezan a establecer tributos extraordinarios para financiar guerras, por lo que hay motines por esta causa. En 1215 los nobles de Inglaterra dicen que ya no quieren más tributos y el Rey Juan para atemperarlos otorga la Carta Magna de 1215 que es un antecedente remoto de las Constituciones. Luego se forman las Asambleas representativas (antecedentes de los Parlamentos actuales) formadas por los caballeros, los eclesiásticos y nobles a las cuales el Rey tendrá que pedir consentimiento para establecer tributos. Una vez que Juan sin tierra se siente fuerte porque su hermano ha muerto volviendo de cruzadas se apresura en romper la Carta Magna para establecer tributos a su antojo.

Esto sigue así hasta que podemos hablar de la superación del principio del consentimiento y de la aparición del principio de legalidad a partir de la Revolución Francesa de 1789 y de la Revolución Americana de 1786. A partir de aquí ya tenemos una vigencia del principio de legalidad. La soberanía popular se expresa a través de representantes que se constituyen en asamblea, en Parlamentos.

Configuración del principio de igualdad en materia financiera y tributaria en la CE de 1978;
En la CE hay materias reservadas a la ley y hay materias de principio de reserva material de ley y principio de preferencia de ley.

Principio de reserva material de ley

Podemos hablar de un principio de preferencia de ley o reserva formal de ley. La doctrina administrativa se refiere a esta situación como reserva formal de ley y la doctrina tributarista se refiere a todo esto como un principio de preferencia de ley. En la CE hay expresamente reconocida la potestad reglamentaria al Gobierno (al poder ejecutivo) para que pueda incrementar su acción de Gobierno (art.92CE). Pero la cosa no acaba aquí porque hay materias reservadas absolutamente a la ley y materias reservadas a la ley relativamente.

• Reserva de ley absoluta:

  
  son materias que deben ser reguladas por ley. Pero a veces hay parte de una misma materia que debe regularse indiscutiblemente por ley pero otra parte de la misma materia que no; por ejemplo, en la materia tributaria que prevé el art.31.3CE; habla del establecimiento de tributos que debe hacerse por ley y el TC en más de una sentencia ha dicho que establecer tributo no quiere decirlo sólo nominarlo sino que, además, tienen que regularse los elementos esenciales del tributo (hecho imponible, sujetos activo y pasivo, base imponible, tipo de gravamen y cuota tributaria). Estos elementos esenciales son materia reservada absolutamente a la ley. Ahora bien, cualquier otra materia tributaria es materia reservad a la ley pero de acuerdo con el TC con carácter relativo. La reserva de ley absoluta se expresa a través de una ley orgánica, una ley ordinaria o a través de un decreto ley. Pero resulta que la ley orgánica no es hábil para regular la materia tributaria porque en la CE 78 hay un numerus clausus en materias reservadas a la ley orgánica. Sin embargo, a única materia financiera que está regulada por ley orgánica es la materia regulada en el art.157.3CE que se refiere a las relaciones financieras entre el Estado y las CCAA. Más allá de esto la ley adecuada para regular la materia tributaria es la ley ordinaria. El decreto ley, en principio, parecía que no era admisible para regular materia tributaria pero progresivamente parece que sí (ya lo veremos).
  

• Reserva de ley relativamente:

  
  como sabemos la materia financiera y tributaria está reservada materialmente a la ley. Ahora bien, parte de esta materia está reservada a la ley con carácter absoluto y la parte que no está reservada a la ley con carácter absoluto lo está con carácter relativo y, con respecto a ello, puede haber remisión a normas dictadas por el poder ejecutivo. Es el caso de la delegación legislativa (art.82CE); lo que ocurre es que el poder legislativo dicta una ley de bases (de directrices, de principios generales) que contiene un mandato al poder ejecutivo para que articulen estas bases mediante un texto articulado. Este texto articulado se ha  aprobado por el poder ejecutivo  a través de un real decreto del legislativo (esta norma aunque es dictada por el poder ejecutivo tiene valor de ley). Las leyes tributarias, con frecuencia, son reguladas a través de esta técnica. La otra técnica es la de autorización legislativa (art.82.2CE); se trata de una ley de autorización para que el ejecutivo apruebe, mediante real decreto legislativo, un texto refundido. La situación es la siguiente: hay varias leyes que se refieren a una misma materia, varios reglamentos que se refieren a una misma materia, hay algunos reglamentos que son anteriores a la ley y otros posteriores, no se sabe bien hasta qué punto está en vigor una norma y está en vigor otra, que parte de esa norma está en vigor…. Todo esto afecta a la seguridad jurídica ya que es baste complejo, entonces, ante esta situación el legislativo ordena al poder ejecutivo para que elabore un texto refundido, es decir, refunda todas las normas en una sola. Por último habrá situaciones de reglamentos delegados;
  por ejemplo, la ley del Impuestos sobre la renta de las Personas Físicas regula por sí todo un sinfín de cuestiones relativas al impuesto sobre la renta de las personas físicas pero luego lega un aspecto de la regulación del impuesto, por ejemplo, la declaración, en la que la ley no entra regular directamente la declaración sino que la inicia el reglamento.  En este caso, la norma es de carácter reglamentario, es decir, no se trata de normas de rango de ley sino de rango reglamentario porque se trata del ejercicio de la potestad reglamentaria por delegación del ejecutivo.