Modelos de Formulación y Elección en Políticas Públicas: Racionalidad y Pragmatismo

Marcos de Formulación y Elección en Políticas Públicas

1. Modelos de Formulación y Elección de Políticas Públicas

1.1. El Modelo Racional de Toma de Decisiones y su Ajuste a la "Racionalidad Limitada"

Herbert Simon sostiene que las decisiones emanan de un decisor que selecciona la mejor alternativa posible, basándose en un conocimiento exhaustivo de todas las opciones de actuación y sus efectos correspondientes.

No obstante, este autor reconoció las inherentes limitaciones de dicho modelo, dada la imposibilidad práctica de controlar la totalidad de las variables que rodean cualquier alternativa. El decisor se enfrenta, por ende, a un entorno abierto, donde la previsión completa de las consecuencias de cada acción resulta inviable. Simon identificó las siguientes limitaciones clave:

• Limitaciones de carácter psicológico: Se refieren al grado de conocimiento que posee quien decide sobre la materia objeto de la decisión.
• Los valores: El decisor opera rodeado de diversos valores e intereses ciudadanos. Lo que se percibe como positivo o beneficioso para un segmento social puede entrar en conflicto o competencia con los intereses y valores de otros grupos.
• Limitaciones de carácter organizativo: Derivan del hecho de que quien decide forma parte de una organización. Aspectos como la estructura organizativa, el personal, el modo de gestión o la cultura institucional (que puede desalentar el análisis previo de programas) influyen directamente en la toma de decisiones.
• Los costes: El planteamiento del modelo racional exige un nivel de conocimiento, información y recursos (personales y materiales) que, traducidos en costes económicos, suponen una dificultad adicional para cualquier entidad pública.
• Otras limitaciones: Es necesario considerar condicionantes derivados de políticas previas, que pueden impulsar un "incrementalismo endémico", retrasando la implementación de nuevos programas. Las expectativas y demandas ciudadanas también restringen la capacidad de elección. Finalmente, existen limitaciones de carácter legal que acotan las posibilidades y áreas de actuación.

Como consecuencia de reconocer estas barreras para la aplicación estricta de su modelo, Simon lo conceptualizó como un modelo de "racionalidad limitada". Bajo este prisma, el decisor elige la alternativa que considera más adecuada en un momento y contexto específicos, considerando las limitaciones mencionadas, pero buscando no "la mejor solución" sino aquellas decisiones que conduzcan a políticas satisfactorias.

1.2. El Modelo Incrementalista de Toma de Decisiones

Desde una perspectiva opuesta al proceso decisional concebido como puramente racional, Charles Lindblom buscó explicarlo a través de las limitaciones de los decisores, reduciendo el espectro de opciones a ponderar y acotando las consecuencias evaluadas para cada alternativa.

Lindblom sintetiza los seis requisitos fundamentales de este modelo de la siguiente manera:

1. En lugar de intentar una revisión y evaluación exhaustiva de todas las alternativas, los decisores se enfocan solo en aquellas políticas que difieren incrementalmente de las políticas vigentes.
2. Solo se considera un número relativamente reducido de políticas alternativas.
3. Se evalúa solo un conjunto restringido de consecuencias "importantes" para cada política alternativa.
4. El problema que enfrenta el responsable de la toma de decisiones se redefine constantemente: el incrementalismo permite ajustes continuos entre fines y medios (y viceversa), haciendo el problema más manejable.
5. Consecuentemente, no existe una única decisión o solución correcta, sino "una serie interminable de intentos y acercamientos" a las cuestiones mediante evaluaciones y análisis sucesivos.
6. El modelo incrementalista se describe como remediador o reparador, orientado a mejorar las imperfecciones sociales concretas del presente más que a desarrollar metas sociales futuras.

Con este enfoque, Lindblom favorece la realización de cambios sobre políticas ya existentes que han demostrado ser satisfactorias. De este modo, la decisión se fundamenta en comparaciones sucesivas y limitadas, distanciándose de la improvisación.

1.3. El Modelo de Exploración Combinada

Este modelo se sitúa como un enfoque intermedio. Reconoce que el modelo incrementalista no es aplicable a las decisiones fundamentales; sin embargo, también sostiene que el nivel de análisis debe ajustarse a los recursos, medios y apoyos disponibles para el decisor. Su propuesta se fundamenta más en la dimensión profesional del analista que en el ámbito estrictamente teórico-metodológico propio del modelo racional.

La estrategia de exploración combinada propone una visión contextual y general de la cuestión a resolver, seguida de un estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares. En resumen:

"Es una estrategia racionalista porque no renuncia al análisis de fondo de ciertas situaciones y componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo de exigirse examinar acabadamente todo el universo constitutivo y etológico de la cuestión. En parte, es también una estrategia incrementalista, porque no examinará exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la cuestión, aunque distante del incrementalismo porque no se reducirá a tomar en examen solo los componentes que le son ya conocidos, y que una vez más, manipulará marginalmente."

1.4. Las Derivaciones del Modelo Incrementalista

El modelo incrementalista de Lindblom generó otras corrientes que conciben el análisis como un "arte y artesanía". Bajo esta visión, el rol del analista es crucial para alcanzar un consenso en torno a una decisión. Es aquí donde el debate y la institucionalización de la discusión adquieren centralidad. Se promueve una concepción "dialéctica" del análisis de políticas, más alineada con la complejidad del proceso decisorio, donde se contrastan posturas y se compatibilizan diferencias. La persuasión se convierte en el componente clave del análisis.

1.5. La Decisión Resultante de la Casualidad

James G. March y Johan P. Olsen postulan que la casualidad es el factor determinante para explicar un proceso decisorio (modelo "garbage can" o papelera). La decisión surge del encuentro fortuito y la interrelación entre problemas objetivos, alternativas disponibles y actores presentes.

Este enfoque resulta útil para explicar la toma de decisiones en contextos caracterizados por alta complejidad, indefinición de los problemas y un número significativo de actores e intereses involucrados en el proceso decisional.