Modelo territorial español: Principios, competencias y financiación de las comunidades autónomas

Modelo español y sus principios

La Constitución española es la ley suprema del ordenamiento jurídico español; en su Título VIII trata directamente la organización territorial.

Por similitudes, podría decirse que el modelo español es un híbrido entre un Estado centralizado-regionalizado y un Estado federal: el Tribunal Constitucional lo define como «Estado de las autonomías».

Los principios de este Estado de las autonomías

• Principio de constitucionalidad: se refiere, por un lado, a la materia tratada explícitamente en la Constitución y, por otro, a que ninguna norma o actividad puede contravenir el marco constitucional.
• Principio de la autonomía: entidades territoriales con autonomía en determinados aspectos y materias, independiente de la que proponga el Gobierno central.
• Principio de unidad: la organización territorial no puede contravenir la unidad de la nación española.
• Principio de solidaridad: las comunidades autónomas creadas a partir de la Constitución deben ser solidarias entre sí.
• Principio de cooperación: cooperación y firma de acuerdos entre territorios para buscar el bien común.
• Principio de no federabilidad: aunque se aprueba la cooperación entre entes autonómicos, no se permite que entre ellos se constituya una unidad federal.
• Principio de libertad: libertad de los territorios para acceder a la autonomía en la gestión de sus intereses y de las materias sobre las que desean disponer de esa autonomía; y la libertad de toda la ciudadanía.
• Principio de igualdad: cualquier español debe gozar de los mismos derechos, libertades y obligaciones.
• Principio de diversidad: se reconoce la existencia de territorios histórica y culturalmente diferentes.

Administración local y comunidades autónomas

La Constitución establece una distinción: en primer lugar, la administración local, formada por municipios, provincias y agrupaciones de municipios con carácter infraprovincial; y, en segundo lugar, las comunidades autónomas.

Órganos y mecanismos de colaboración

Existen organismos que facilitan la colaboración y optimizan los recursos públicos entre las distintas administraciones, tales como:

• Conferencia de Presidentes: órgano de mayor nivel político de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas. Está formada por el presidente del Gobierno y por los presidentes de las 17 comunidades autónomas, además de Ceuta y Melilla. Su finalidad es debatir y alcanzar acuerdos relevantes para el sistema autonómico.
• Conferencias sectoriales o de cooperación multilateral: las integran el titular del departamento ministerial correspondiente y todos los consejeros de los gobiernos autonómicos. Su objetivo es buscar acuerdos para solucionar problemas reales de la ciudadanía.
• Comisiones bilaterales de cooperación: instrumento de diálogo entre el Estado y las comunidades autónomas. Se rigen por normas de funcionamiento compuestas por miembros del Gobierno central y del Gobierno autonómico; cada comisión se regula, además, por normas internas.

Comisiones territoriales de coordinación

Las comisiones territoriales de coordinación están compuestas por administraciones cuyos territorios son limítrofes. Su objetivo es llegar a acuerdos para la coordinación en la prestación de servicios. Estas comisiones pueden tener diferentes composiciones:

• Representantes de la Administración General del Estado y representantes de las entidades locales.
• Representantes de las comunidades autónomas y representantes de las entidades locales.
• Representantes de la Administración General del Estado, representantes de las comunidades autónomas y representantes de las entidades locales.

Concepto de autonomía

La autonomía territorial implica la capacidad de gestión de los propios intereses.

El Estado es titular de la soberanía. Las comunidades autónomas se caracterizan por su competencia política, normativa, administrativa y financiera, mientras que las provincias y municipios disponen de autonomía administrativa en distintas materias.

Las comunidades autónomas

La comunidad autónoma es una entidad territorial, formada por una o varias provincias, que tiene capacidad de autogobierno limitada por sus competencias y regulada por la Constitución.

El estatuto de autonomía

El estatuto de autonomía es la norma institucional básica de cada comunidad autónoma; está reconocido y protegido por el Estado y se aprueba por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

El contenido de los estatutos de autonomía debe incluir:

• La denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
• La delimitación de su territorio.
• La denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas propias.
• Las competencias asumidas dentro del marco establecido por la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes.

Si se decide ampliar las competencias, deberá hacerse siempre mediante la aprobación por las Cortes Generales por ley orgánica.

El estatuto de autonomía es la norma constituyente de una comunidad autónoma y debe ser aprobado por las Cortes Generales mediante una ley orgánica. El estatuto es una norma constituyente, pero no es la ley orgánica en sí; ese es el rango de la norma que lo aprueba.

Las competencias

Debemos distinguir entre la materia o asunto sobre el que se trata y la competencia o capacidad que se tiene sobre esa materia.

La Constitución española regula las competencias de las comunidades autónomas en diversos artículos del Título VIII y ofrece un marco de actuación que incluye:

1. Una lista de materias sobre las cuales las comunidades autónomas y el Estado tienen competencias.
2. La indicación del grado de disponibilidad de esa competencia.
3. La indicación del grado de competencia, si es plena o si afecta solo a funciones legislativas o ejecutivas.

Clasificación de las competencias

• Competencias en materias exclusivas de las comunidades autónomas: son las competencias básicas recogidas en el artículo 148 de la Constitución; su asunción es voluntaria por cada comunidad.
• Competencias en materias exclusivas del Estado: reguladas en el artículo 149 de la Constitución. Se trata de una lista extensa de materias; en algunos casos se especifica el alcance de la exclusividad estatal.
• Competencias no exclusivas del Estado: el artículo 149.3 permite a las comunidades autónomas asumir, a través de sus estatutos, aquellas materias que no son exclusivas del Estado.
• Competencias transferidas: con el objetivo de optimizar recursos y mejorar la gestión de los servicios a la ciudadanía, la Constitución regula en su artículo 150 que el Estado puede dictar transferencias de competencias a las comunidades autónomas. Normalmente se trata de competencias ejecutivas en materia administrativa.

Conflictos de interpretación y principios aplicables

Ante conflictos de interpretación o dudas, se aplican una serie de principios:

• Cláusula residual: las competencias sobre materias no asumidas por las comunidades autónomas corresponderán al Estado.
• Prevalencia o supremacía: ante conflictos de concurrencia entre normas estatales y autonómicas, prevalecerán las normas estatales.
• Supletoriedad del derecho: ante la ausencia de una norma autonómica sobre una materia concreta, se aplicará el derecho estatal. Esto no implica una atribución de competencia.

Límites a la libertad de actuación autonómica

Se establecen una serie de límites y principios que regulan la actuación y las capacidades atribuidas a las comunidades autónomas:

• Principio de unidad e interés general: la capacidad autónoma forma parte de un ente superior, el Estado; la actuación autonómica debe considerarse también desde la perspectiva del interés general del Estado y de cómo puede afectarle.
• Solidaridad y lealtad: las comunidades deben buscar sus recursos para financiar sus actividades, pero al mismo tiempo ser solidarias con aquellas que cuentan con menos capacidad económica.
• Igualdad de derechos y obligaciones: se debe garantizar que cualquier persona española tenga los mismos derechos y obligaciones, independientemente de su localización territorial.
• El territorio: el ámbito de la autonomía y la validez de las resoluciones de las comunidades autónomas se circunscriben a su territorio geográfico definido en el estatuto de autonomía.

Órganos de gobierno

Los estatutos de autonomía deben proponer la organización institucional, que estará compuesta por:

• Asamblea legislativa.
• Consejo de gobierno.
• Tribunal Superior de Justicia.

Asamblea legislativa

La asamblea legislativa ejerce funciones legislativas propias que afectan a la comunidad autónoma.

Sus representantes son elegidos por sufragio universal y representan a todo el territorio autonómico. La circunscripción electoral es la provincia.

El sistema parlamentario autonómico es unicameral. Ambos (asamblea autonómica y parlamentos en general) comparten un periodo legislativo de cuatro años y el uso de la ley D'Hondt para la elección de representantes.

Las funciones de las asambleas legislativas incluyen la aprobación de los presupuestos autonómicos, la orientación y control de la acción del Gobierno autonómico, la elección de su presidente y todas aquellas funciones adicionales que les pueda atribuir el estatuto autonómico.

Consejo de gobierno

Es el órgano donde reside la competencia ejecutiva y administrativa dentro de las competencias autonómicas.

Al frente del consejo de gobierno está el presidente, elegido por la asamblea legislativa. Junto a él componen el consejo el vicepresidente o vicepresidentes y los consejeros. La composición del consejo y su organización se regulan por el estatuto autonómico y por los decretos amparados en este.

El presidente dirige y guía la acción del consejo de gobierno; además, es la máxima representación de la comunidad y del Estado en ella.

Existe, asimismo, una administración autonómica al servicio del consejo de gobierno para instrumentalizar las políticas públicas.

Características de la administración autonómica

• Orgánicamente se estructura en consejerías o departamentos, al frente de los cuales se encuentran los consejeros.
• Territorialmente, las comunidades pluriprovinciales suelen tener delegaciones, que constituyen la administración periférica de la comunidad autónoma. Hay dos modelos de gestión de estas delegaciones: uno en el que cada delegación depende de la consejería correspondiente y otro en el que pueden integrarse bajo una única delegación provincial de la administración de la comunidad autónoma.

La administración de las comunidades autónomas dispondrá de los pertinentes órganos consultivos e instrumentales.

Tribunal Superior de Justicia

El Poder Judicial es único en el Estado español: la justicia se imparte desde un sistema judicial común, no desde cada comunidad autónoma de forma independiente.

Las competencias autonómicas en materia de justicia incluyen:

• Provisión de medios materiales y humanos al servicio de la administración de justicia.
• Participación en la organización de las demarcaciones judiciales dentro del territorio autonómico, siempre dentro de las competencias atribuidas en el estatuto de autonomía y de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Financiación

La asunción de competencias obliga a la utilización de recursos financieros por parte de las comunidades autónomas. La financiación aparece recogida en la Constitución en los artículos 156, 157 y 158.

En dichos artículos se alude a dos principios que deben regir la autonomía financiera:

• Principio de coordinación con la hacienda estatal: la capacidad financiera de las comunidades autónomas viene regulada por ley orgánica. El Estado genera gastos que también deben financiarse y, en esa financiación, participan las comunidades autónomas.
• Principio de solidaridad: no todos los territorios tienen la misma capacidad económica para financiar sus gastos; esta solidaridad se gestiona desde el Estado mediante la redistribución de fondos y recursos.

DOS MODELOS DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICOS

• Régimen común: las comunidades autónomas gestionan una serie de ingresos que vienen limitados por el Estado, por lo que el margen de maniobra de las comunidades es reducido y se centran más en la gestión del gasto. Este sistema común se regula por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
• Régimen foral o de conciertos económicos: ofrece más libertad a las comunidades afectadas para gestionar sus propios ingresos. Consiste en que las comunidades tienen autonomía para obtener los ingresos necesarios para cubrir sus necesidades y, al mismo tiempo, aportar al Estado los recursos precisos para que éste pueda financiar los servicios que presta en dichas comunidades. A esta aportación a las arcas estatales se le denomina «cupo» y las autonomías que utilizan este régimen son el País Vasco y Navarra.