Ley de procedimientos administrativos

Unidad 1

Sociedad y Estado. Noción conceptual de Estado

El Estado es la realidad política y social integrada por un conjunto de hombres con asiento en un determinado territorio, con potestad (dominio, autoridad) soberana en el interior e independiente en las relaciones internacionales.

La existencia del Estado como organización política siempre se ha dado, se da y se dará en el futuro, debido a una necesidad de naturaleza humana. Es necesario, natural e inevitable que exista el Estado, pero la forma en que se organiza es variable e histórico.

Elementos constitutivos del Estado:

La población o elemento humano

Conjunto de personas aglutinadas en torno a un sentimiento común (religión, costumbres, etc.),

El territorio o elemento geográfico

Espacio geográfico donde el Estado va a ejercitar su poder. Permite establecer jurisdicciones, marcos o límites a su actuar,

El poder o conjunto de organismos que garantizan el bien común y los derechos individuales.

La falta de alguno de estos elementos impide la formación y concepción de un estado jurídico-económico y político.

El Estado no es un sentimiento sino una creación jurídico-política ordenada al bien común. Es una personalidad creada para gobernar una nacíón. El Estado es una forma de gobierno.

Nacíón es un conjunto de seres humanos que tienen un pasado, presente y futuro en común y carácterísticas propias: raza, cultura, religión, etc. Tiene vinculación a un sentimiento y no necesariamente tiene territorio.

Evolución histórica

Estado de policía

Coincide con las monarquías absolutas. El único precepto jurídico establecía un derecho ilimitado para administrar, no se reconocían derechos del individuo frente al soberano; era considerado “objeto” del poder estatal y no sujeto que se relaciona con él.

Se reconoce al soberano poder ilimitado en cuanto a los fines que podía perseguir y a los medios que podía emplear.

Por otro lado, existía la concepción de que el poder del Rey venía de Dios, y por lo tanto, el Rey no era responsable de sus actos. Además, quien se opónía a este poder divino, no sólo cometía un delito, sino también sacrilegio. Con relación a esto, encontramos los “actos del Príncipe”, que eran considerados como actos de Dios, por encima del orden jurídico.

Existía la llamada “Justicia retenida”, el Rey era quien decidía en los conflictos entre partes; luego se pasó a la “Justicia delegada”, en la que el Rey delegaba la decisión a un consejo, el cual seguía dependiendo de él.

Como consecuencia de todo esto, se ideo una teoría del Fisco (llamada también la doble personalidad del Estado), que constituía una especie de manifestación “privada” del soberano, colocada en un plano de igualdad con los administrados, para atemperar en parte toda esta concepción.

Nacimiento del constitucionalismo

Con el nacimiento del constitucionalismo, como consecuencia de la Revolución Francesa y Declaración de los Derechos del Hombre, cambia la relación Estado-habitante, el soberano ya no tiene poder ilimitado sino que hay una serie de derechos inalienables, superiores y preexistentes que el mismo debe conocer y respetar.

Esto fue la base del derecho Administrativo moderno al reconocerse derechos del individuo frente al Estado, y que el primero es un sujeto que está frente a él, y no un objeto.

Se forma además una Justicia imparcial e independiente. Sin embargo, existen resabios de los llamados “actos del Príncipe”, es decir, actos no revisables judicialmente (declaración de estado de sitio, declaración de guerra, etc.) que se manifiestan en los “actos de Imperio” o “actos de gobierno”.

Principios de importancia

- Indemandabilidad del soberano. Implica que el soberano no puede ser demandado como un litigante común (hasta 1900 en Argentina se necesitaba venía del Congreso).

- Irresponsabilidad del soberano. El rey no cometía daños desde el punto de vista jurídico (por daños materiales) y tampoco el Estado por los perjuicios que sus órganos cometían. Más tarde se reconoce la responsabilidad extra-contractual del Estado.

- Los actos del príncipe. Eran considerados actos de Dios por encima del orden jurídico, su versión en el Estado constitucional eran las teorías de actos de Imperio y actos de gobierno.

- La doble personalidad del Estado. Ante la indemandabilidad del soberano se ideo “la teoría del fisco” que es una manifestación privada del soberano para colocarlo en un plano de igualdad con los administrados y poder juzgarlo. Suprimido el estado de policía se habla de un poder soberano y un “sujeto de derecho”.

- Jurisdicción Administrativa. Con la monarquía había justicia retenida: el soberano resolvía los conflictos, luego se pasa a una justicia delegada, un consejo decidía (no independiente). En la actualidad existen los tribunales.

- Poder de policía. El poder estatal era jurídicamente ilimitado, con el Estado de derecho se restringe ese poder.

Causas

Son principios explicativos del ser o condiciones de existencia que determinan su integridad. Son circunstancias de hecho y de derecho que hacen al Estado.

A partir de estas causas podemos comprender 2 fenómenos políticos:

Estática Política

Responde a ¿cómo está constituido el Estado?, ¿cuál es su estructura? Estos interrogantes son respondidos por las causas Eficiente y Material.

Dinámica Política

Referida al desenvolvimiento del proceso político, que explican la causa Formal y Final.

Causa Eficiente (extrínseca). Explica el ser de Estado en cuanto a su origen, de donde viene. Esta causa explica el origen del Estado remoto y próximo. Así, el Estado es exigido por la naturaleza humana (causa remota), pero realizado por una decisión racional, voluntaria, libre del hombre (causa próxima). El hombre vive en sociedad, y la forma en que llega a eso y el porqué se explican a través de 3 formulaciones:

Teoría de la sociedad impuesta

El hombre ingresa a la vida estatal por una posición física. El principio de esto es que el Estado ya existe antes que el hombre, por lo que el hombre no lo puede modificar. Su consecuencia es el materialismo patrocinado por Marx y Darwin (comunismo).

Teoría de la sociabilidad consensual

El hombre crea y sostiene la sociedad a través de un acuerdo o pacto social (acto libre y voluntario). El Estado le garantiza al hombre derechos y a cambio el hombre le cede al Estado un poder de policía.

Teoría de la sociabilidad natural

El hombre por naturaleza tiende a vivir en sociedad. El Estado ya existe, pero el hombre crea su propia sociedad estatal, en función de sus principios. Considera a la sociedad como un ser exigido por la naturaleza humana (decisión de vivir en sociedad).

LCEP: es Dios quien determina su existencia al crear al hombre.

LECP: indica que el Estado es entidad natural producto de la industria humana.

Causa Material (intrínseca). Explica el ser desde el punto de vista constitutivo. La integran la población y el territorio, donde se plasma el poder y competencias (conjunto de órganos).

Desde el punto de vista poblacional el Estado importa la uníón estable de hombres que concurren a la obtención de un fin común.

Desde el punto de vista material, el Estado necesita de una dimensión física o espacial. El marco territorial fija el encuadramiento topográfico, marca las fronteras, delimita circunscripcionalmente las competencias y señala el ámbito espacial de validez de los actos de autoridad.

Causa Formal (intrínseca). Es el principio que le da forma al ser. El orden que unifica y coordina a los hombres en su forma y se sustenta materialmente en un ordenamiento jurídico que es la Constitución.

El orden natural impone la unidad social. El orden jurídico la declara, reconoce y asegura, coordinando conductas del Estado y de los individuos. A su vez, el orden se mantiene por el poder. El orden se expresa en derecho y se organiza como poder. El Estado, como toda institución social, se presenta como una entidad organizada, sujeta a una organización jurídica que informa la realidad estatal y la conforma como una organización institucionalizada.

Causa Final (extrínseca). El fin para el cual existe el ser, este es el bien común (no para el bien individual). El fin no es una materia a construir sino un objetivo a cumplir imperativamente.

El fin es un Bien: condiciones para el desarrollo integral de la persona. El bien obliga al desarrollo para la perfección.

El fin es Común: público, para todos y sin arbitrio. El bien común es la fuente en la cual deben inspirarse todos los gobernantes, sin perjudicar la condición y dignidad individual de cada integrante del Estado.

El fin es temporal: se circunscribe al orden terrenal. Tiene un contenido concreto, con determinación histórica.

Poder y Función

El Poder es una potencia, una capacidad, que requiere ser impulsada y movilizada por hombres titulares que la ejerzan. El hombre es titular del poder y lo ejerce. El Poder, siendo uno,  se desglosa y descompone en actividades diversas que son las “funciones” del Poder: legislar, administrar y juzgar.

Quien pone en ejercicio el poder es el gobierno, que representa al Estado y actúa en su nombre y, por lo tanto, lo que hace en ejercicio del Poder se imputa al Estado como persona jurídica.

Divicion de Poderes:

Para evitar el abuso de Poder se crea la “teoría de la división de poderes” (Montesquieu), se plantea una división orgánica y funcional dentro del mismo poder, ya que este es único e indivisible. Es un freno recíproco entre poderes.

Primer poder del Estado ----->Poder Constituyente -----> Constitución )------->Función Administrativa )------> Función Legislativa )------> Función Judicial /------> Poder Constitutivo o del Estado

Criterios de diferenciación

Criterio Material o Sustancial

Analiza cada acto por separado determinando su contenido esencial prescindiendo del organismo que lo emite y dependiendo de la forma que reviste se basa la naturaleza jurídica del acto.

Función Legislativa: consiste en la elaboración normativa.

Función Administrativa: aplica el orden jurídico ejecutando normas generales o particulares.

Función Judicial: interpreta e impone normas.

Nota: esta teoría no es exacta porque hay ciertas funciones administrativas que crean normas generales y abstractas, lo que se contrapone con la figura legislativa. Las contraindicaciones se dan porque cada una realiza funciones del otro.

Criterio Orgánico

Cada función está determinada por el órgano que la dicta. Si el órgano ejecutivo dicta un acto, hay función ejecutiva.

Nota: conflicto porque hay funciones que puede cumplir el órgano judicial y ser ejecutivas. Ejemplo: al órgano judicial cumple funciones administrativas cuando nombra un funcionario.

Criterio Formal

Se basa en la apariencia externa del acto, en la forma: si parece sentencia es función judicial.

Nota: las contrataciones no tienen ninguna de las 3 formas y por ello no serían función estatal.

Función LEGISLATIVA = CRITERIO SUSTANCIAL Y Orgánico (solo para normas generales).

Función JUDICIAL = CRITERIO SUSTANCIAL Y Orgánico.

Función ADMINISTRATIVA = CRITERIO RESIDUAL (lo que dicta el órgano ejecutivo y no es función legislativa o judicial).

Funciones

Manifestaciones diversas de la actividad política que componen el contenido del poder y están distribuidas en órganos distintos y separados entre sí.

Función Legislativa

Entre la Constitución y la legislación no se opone nada. La esencia de la Función Legislativa es que crea siempre un derecho nuevo.

Es la actividad que realiza el Estado en la creación de normas generales de conductas imperativas para todos los habitantes, por lo tanto son obligatorias.

Toda norma jurídica se da como conocida, son elaboradas por el Congreso aunque en la práctica los otros poderes aparecen con autoridad jurídica.

Los reglamentos están sometidos a la ley y no pueden contradecirla. Pero la ley puede contradecir leyes anteriores a ella.

La Función Jurisdiccional no puede considerarse Función Legislativa, porque es la interpretación de cada caso en particular.

La Función Legislativa se centra en el órgano que se llama “legislativo”, parlamento o congreso, formado por Diputados y Senadores.

Los elementos de la Función Legislativa son:

Materiales: referido al contenido de la función.

Formal: referido a quien realiza la función (legisladores).

“Es la actividad de Estado que se materializa en reglas generales y abstractas, impersonales, objetivas, de carácter imperativo y permanente”.

Función Jurisdiccional

Su creación, la sentencia, es la decisión con fuerza de verdad legal (obligatoria) que resuelve controversias entre partes. Se manifiesta en una norma concreta y personal, dictada por un órgano imparcial e independiente.

Ni la administración, ni la jurisdicción crean derecho nuevo como la ley. Crean derecho, pero no de modo, ni de contenido originario o indeterminado.

Se distancia de la constitución por 2 planos anteriores que hacen de intermediarios. Hay una justicia nacional y otra provincial, y ambas terminan en la Corte Suprema de Justicia de la Nacíón.

Función Administrativa

Aplica el orden jurídico ejecutando normas generales o particulares.

Suele centrarse en el órgano que generalmente se llama “ejecutivo”, pero no en forma exclusiva, porque a veces el órgano legislativo y jurisdiccional cumple cierto tipo de función administrativa.

Funciones Administrativas:

Órgano Legislativo: Control interorgánico. Juicio político. Actos de organización.

Órgano Jurisdiccional: Actos de organización (compra bs., nombramiento de personal, remoción) Jurisdicción voluntaria (recurso de Amparo).

Órgano Administrativo: Competencia que da la Constitución en sus artículos (Art. 99 CN).

El Derecho Administrativo

Definición

Es la rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa, tanto en su organización interna como en su relación con los administrados, y la protección judicial existente contra esta.

Es una disciplina científica y jurídica. Es netamente un derecho en formación tanto en sus normas positivas como en sus principios científicos.

Objeto y contenido

No estudia solamente la administración pública sino también el total de la actividad de índole administrativa realizada por cualquiera de los órganos. Abarca:

Estudio del sujeto que ejerce la Función de administración pública o privada.

Estudio de la forma que dicho ejercicio reviste (actos, servicios, contratos, etc.).

Estudio de los medios puestos a disposición de esa actividad.

Estudio de las atribuciones que se le concede (poder de policía).

Estudio del límite de tales atribuciones (responsabilidad del estado y funcionarios).

Protege al administrado contra el ejercicio irregular o abusivo de la función administrativa.

Busca un equilibrio entre el protegido y el Estado, da una protección judicial y no jurisdiccional.

Fuentes del Derecho Administrativo: Supranacionales y Nacionales

Son aquellos principios o normas que constituyen el nacimiento de una regla o principio imperativo, es decir que no es imperativo por si mismo.

Fuentes Supranacionales

Son aquellas que surgen del consenso de las naciones.

En la actualidad hay un verdadero orden económico-financiero internacional. El Derecho Internacional Público ya había centrado la superioridad de sus normas sobre el derecho Interno, pero con la reforma constitucional del ´94 lo empieza a admitir el derecho Interno ante la presión internacional.

La Constitución del ´94 reconoce su propio nivel constitucional a diversos tratados de derechos Humanos, algunos de los cuales admiten la jurisdicción extranjera, así lo relativo a la corrupción. La Constitución admite también la cesión de poderes en los acuerdos de integración (MERCOSUR) dando carácter normativo supranacional a sus normas.

Una mala decisión jurídica, política o económica en violación al orden internacional no es gratis, hay sanción económica como mínimo. Ejemplo: intereses en la deuda externa.

Las fuentes Supranacionales se dividen en 2 grupos en razón de su exigibilidad:

Con jurisdicción supranacional, internacional o extranjera

Son los tratados que tienen un órgano judicial supranacional de aplicación. Ejemplo: Pacto de San José de Costa Rica. O que sin tener órgano judicial tienen al menos órgano de aplicación. Ejemplo: Convencíón Interamericana contra la corrupción, Tratado contra la tortura, Contratos de crédito externo y CríMenes de lesa humanidad).

Tienen jerarquía constitucional.

La Convencíón Americana de Derecho Humanos. En 1983 el Congreso argentino sanciónó por ley la sumisión del país a la Convencíón Americana sobre Derecho Humanos y su procedimiento supranacional, en especial el sometimiento a la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos con sede en San José de Costa Rica. Posteriormente la Constitución de 1994 les dio “jerarquía constitucional”, al igual que a otros tratados “en las condiciones de su vigencia”, lo cual remite al modo en que los organismos supranacionales los aplican e interpretan.

Convencíón Interamericana contra la Corrupción. Tiene diversas normas y principios imperativos. Reconoce la jurisdicción de otros países sobre hecho acaecidos en nuestro territorio. Su expresa vinculación de corrupción, crimen organizado y narcotráfico debe así ser un llamado de atención para quienes incurran en tales delitos, ya que los tribunales norteamericanos han comenzado a juzgar hechos de soborno transnacionales ocurridos fuera de su país. La Convencíón impone en el derecho interno el principio de publicidad (todas las contrataciones que realice el Estado tienen que ser publicadas en el Boletín Oficial), equidad (los funcionarios públicos tienen la obligación de evitar el dispendio de fondos públicos o su mala utilización) y eficiencia (facultad y obligación de los funcionarios públicos de seleccionar y contratar al mejor co-contratante) de las contrataciones públicas.

Sin otra jurisdicción que la interna

Lo integran los demás tratados incorporados en el mismo texto constitucional pero que carecen de tribunal Supranacional, internacional o extranjero. Ejemplo: Tratados de integración autorizados por al inciso 24 Artículo 75.

Se encuentran dentro de la Constitución, pero tienen menor jerarquía que la Constitución.

Las sentencias y opiniones de la Corte Interamericana son considerados como fallos propios de nuestro país.

Fuentes Nacionales

Son aquellas que se adecuan o modifican por la sola voluntad Nacional.

Fuentes Formales

El Estado debe tener una personalidad jurídica emergente de la Constitución, para todas sus manifestaciones externas.

Fuente más importante del Derecho Administrativo.

Constitución

Es una fuente extraordinaria para el Derecho Administrativo, dado que regula la estructura y organización del Estado y establece las facultades del mismo frente a los individuos y los derechos de los mismos. (Establece su supremacía en el artículo 31, es una ley fundamental).

Ley

Marco dentro del cual el Derecho Administrativo se rige. Es todo acto sancionado por el Poder Legislativo, de acuerdo con el procedimiento previsto.

Leyes Locales: Son las que dictan las provincias para sí y la Nacíón para sí (Capital Federal).

Leyes Nacionales de Derecho Común: Código Civil, Penal, Comercio, etc. Aplicadas por los jueces locales de la jurisdicción en donde la cuestión se produzca.

Leyes Nacionales de Derecho Federal: Hacen a la existencia y funcionamiento de los poderes del Estado Nacional (ciudadanía, servicio Militar, aplicadas por los jueces federales).

Reglamentos

Es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa. Es la fuente del Derecho Administrativo cuantitativa más importante, no así cualitativa.

- declaración: manifestación de voluntad, conocimiento o juicio.

- unilateral: porque solamente requiere de la voluntad de 1 sola parte (el Estado).

- realizada en ejercicio de la función administrativa: es todo acto realizado por el Poder Administrativo, como así también por el Poder Legislativo y Jurisdiccional que no sea materia específica de estos últimos.

- que produce efectos jurídicos: los reglamentos van a crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones.

- efectos jurídicos generales: porque está destinado a un número indeterminado de personas o cosas. (Diferencia con el acto administrativo, este produce efectos individuales, número determinado de personas o cosas).

- en forma directa: el reglamento por sí mismo se basta para producir los efectos jurídicos deseados. Aún estando supeditado a condición o término.

- La inderogabilidad y sus alcances: Es principio general que siempre debe prevalecer el reglamento anterior sobre el acto individual posterior.

- El principio de legalidad aplicado a la materia reglamentaria, encuentra aplicación bajo una triple forma: a) La decisión individual debe ser conforme al reglamento dictado por un órgano jerárquicamente superior; b) La decisión individual de un órgano no puede contravenir el reglamento dictado por el mismo órgano que toma la medida individual, un órgano administrativo no puede pues violar sus propias reglamentaciones; c) La decisión individual no puede contravenir al reglamento dictado por un órgano jerárquicamente inferior en los límites de su competencia.

Los reglamentos suelen clasificarse en

- Reglamentos de ejecución. Son los que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias con el objeto de hacer posible la aplicación y el cumplimiento de las leyes. Esta expresamente previsto en el artículo 99 de la Constitución.

Es un reglamento dirigido a los propios agentes administrativos, y no para los ciudadanos o administrados, para que estos sepan a qué atenerse y como proceder en los distintos casos de aplicación de la ley, en el ámbito meramente administrativo. Son normas complementarias que hacen posible la ejecución de las leyes.

La facultad de dictar estos reglamentos está otorgada principalmente al Poder Ejecutivo (Presidente), y sólo en forma limitada al Jefe de Gabinete (artículo 100 inc 2 CN). Excepción: Entes Reguladores de servicios, pueden dictar reglamentos (artículo 42 CN).

- Reglamentos delegados o de integración. Son los que emite el órgano ejecutivo en virtud de una habilitación que le confiere expresamente el órgano legislativo. El Congreso no puede delegar en forma amplia sus facultades al Poder Ejecutivo, sino que sólo puede permitirle dictar ciertas normas dentro de un marco legal prefijado por el legislador. Se refiere a la facultad que tiene la administración de completar, integrar o interpretar el ordenamiento jurídico en base a una expresa autorización legislativa.

Con la reforma constitucional de 1994, el artículo 76 CN establece la excepción, con 3 requisitos: a) Naturaleza material: en materia determinadas de administración y emergencias públicas; b) Naturaleza temporal: tiene un término determinado para su ejercicio, se establece concretamente el plazo de validez para el dictado de este tipo de reglamento. Se imprime un principio de caducidad, el transcurso del tiempo extingue la facultad reglamentaria; c) Naturaleza sustancial: los reglamentos delegados son dictados dentro de las bases establecidas por el Congreso.

- Reglamentos de necesidad y urgencia. La admisibilidad de estos reglamentos es excepcional. La Constitución de 1994 puso límites explícitos a la facultad de dictarlos, en cuanto: a) La causa habilitante: real emergencia pública en la sociedad; b) El órgano habilitado: Poder Ejecutivo: Presidente, con acuerdo del gabinete (no puede dictarlo el Jefe de Gabinete); c) La materia legislativa habilitada: prohibido expresamente en el artículo 99 inc 3 de la CN dictar reglamentos en materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos; d) El procedimiento administrativo de legislación: requiere referendo de todos los ministros y del Jefe de Gabinete; e) El procedimiento legislativo de habilitación: el Jefe de Gabinete debe comunicarlo dentro de los 10 días a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso; esta debe producir despacho en 10 días, elevarlo al plenario de cada cámara, para su expreso tratamiento. Si no se logra el expreso tratamiento el reglamento cae automáticamente. Si lo aprueban se convierte en ley.

El Poder Ejecutivo no tiene facultad de veto sobre lo que resuelva el Congreso, por cuanto es el Congreso el juez último.

- Reglamentos autónomos. Son los que dicta el Jefe de Gabinete sin subordinación alguna a ley, para regular el funcionamiento interno de la administración. No están expresamente previstos en las leyes ni en la Constitución (lagunas del derecho). Tiene como finalidad lograr celeridad, sencillez, economía y eficacia a los trámites administrativos.

Se traducen en circulares e instrucciones, tienen el carácter obligatorio para los agentes dependientes de la administración. No necesitan publicación alguna, y su incumplimiento puede generar responsabilidad administrativa o sanción administrativa.

Fuentes Materiales

1. Jurisprudencia

   
   Conjunto de interpretaciones reiteradamente concordantes del orden jurídico positivo por órganos jurisdiccionales. Es imperativa solo en el momento que el juez la aplica o reitera.
2. 
   

   Doctrina

   Es la interpretación que hacen de la ley los estudiosos del derecho, y mayor será su valor interpretativo cuando mayor sea el prestigio del autor.
3. 
   

   Costumbre

   Es un consentimiento popular apoyado por el cumplimiento usual y general que se torna en regla o norma jurídica y es aceptada como fuente si la ley así lo establece.

UNIDAD 2:

La personalidad del Estado

El Estado es una realidad social y política integrada por un conjunto de hombres con asiento en un determinado ámbito territorial, con potestad soberana en lo interior e independiente en las relaciones internacionales.

La expresión Estado persona es una construcción jurídica, porque, en verdad, lo único que es real en el orden existencial es el ser humano, el individuo físico, en tanto el sujeto creado por el derecho es esencialmente artificial, y sólo puede obrar a través de las personas físicas. En síntesis, se llama persona a todo ser capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones; a todo sujeto de derecho.

El sujeto de derecho también puede ser persona jurídica (personas ficticias, civiles o ideales).

La personalidad jurídica del Estado tiene carácter público. El Estado es una persona jurídica de Derecho Público. Hasta hace poco la doctrina dividía la personalidad jurídica del Estado en (doble personalidad):

Persona pública

Cuando el Estado actuaba con todo el rigor y con todo el Imperio de su poder público (al legislar). A estos actos como persona pública los llamaba Actos de Imperio.

Persona privada

Cuando el Estado actuaba en pie de igualdad con los particulares (cuando en el marco del Derecho Privado realizaba una compraventa). Se los llamaba Actos de Gestión o Gobierno.

En la actualidad a veces el Estado obra en el campo del Derecho Público y Privado. La personalidad jurídica del Estado es una sola y es siempre pública o de Derecho Público. Lo que es diversa es su actividad por lo que difiere la naturaleza de sus relaciones jurídicas, pero no la naturaleza de su personalidad.

La noción jurídica de la personalidad del Estado sirve para:

• Prestar la calidad de sujeto de derecho al Estado.
• Afirmara la continuidad del Estado en el tiempo (si el Estado no fuera una persona jurídica y siempre la misma, faltaría la base para dar permanencia y continuidad a las relaciones jurídicas en que interviene).

Las leyes subsisten aunque los legisladores cambien y los contratos administrativos siguen en vigor aunque quienes lo celebraron ya no sean funcionarios públicos, porque estas personas han actuado en nombre del Estado como persona jurídica.

• Atribuir al Estado los actos de los gobernantes.
• Explicar las relaciones patrimoniales entre la Administración y los administrados.

Los órganos del Estado. Teorías

Las entidades estatales manifiestan su voluntad a través de sus órganos. El Estado y todas las personas jurídicas expresan su voluntad a través de personas físicas que las integran, pues carecen de voluntad real y propia. La voluntad expresada por dichas personas físicas es imputable a la persona jurídica de que forman parte.

Se han formulado 3 teorías para distinguir las acciones humanas que son actos del Estado de las que no lo son, y para explicar la atribuibilidad de los hechos y actos de las personas físicas a la persona estatal.

1. Teoría del Mandato

   
   Las personas físicas obran como mandatarios de la persona jurídica estatal. Ha sido rechazada, pues presupone la existencia de 2 sujetos, mientras que el órgano y la administración constituyen una misma cosa.
   1. 1. Teoría de la Representación. Las personas físicas cuya conducta se le imputa o atribuye a la persona jurídica estatal, son los representantes de ésta. Ha sido rechazada porque el órgano y la administración no son sujetos distintos (y esta teoría supone eso: representante y representado).
      2. 
         

         Teoría del Órgano

         No hay una dualidad, sino un solo sujeto. La persona física forma parte del Estado, a través de la integración al órgano. Tiene por objeto explicar por qué la organización administrativa continúa permanentemente, a través de los tiempos y a pesar de los cambios de las personas físicas que actúan para ella. Según algunos autores, el órgano es un conjunto de atribuciones o competencias (cargo-órgano jurídico) que será desempeñado por una persona física determinada (órgano físico-funcionario del Estado), la que al expresar su voluntad o realizar su actuación dentro del marco de atribuciones que le han sido conferidas, produce la mencionada imputación.

Tiene 2 elementos: Objetivo: conjunto de atribuciones que puede desplegar el órgano (cargo), es un elemento permanente e inmutable; Subjetivo: persona física que ha de desplegar el conjunto de atribuciones (funcionario).

El órgano y el funcionario

El órgano físico o individuo (subjetivo) llevará a la práctica las decisiones estatales. El funcionario tiene 2 voluntades y 2 situaciones distintas según sea el modo de su actuación.

1. Su voluntad en cuanto a persona y sus deberes y derechos en cuanto funcionario frente al Estado; el funcionario puede tener derechos contrapuestos con el Estado y se lo considera un sujeto de derecho diferenciado de él.
2. Su voluntad orgánica en cuanto desempeña la competencia Estatal; el funcionario se subsume dentro del órgano jurídico y en cuanto titular del mismo, no tiene derechos ni deberes contrapuestos con el Estado, sino sólo competencias que le han sido asignadas y que desempeñará en su nombre. No tiene tampoco una personalidad diferenciada del Estado.

Imputación jurídica de la actividad estatal

La actuación del órgano

Dado que el órgano físico puede actuar como titular del órgano jurídico, interesa saber que criterio habrá de seguirse, para establecer cuando el funcionario actúa como órgano del Estado y cuando no. Es decir, cuando le imputamos al Estado la actuación de un funcionario. Existen 2 criterios:

1. Criterio subjetivo

   
   Que toma en cuenta la finalidad perseguida por el funcionario al actuar. La crítica que se le hace es que depende del aspecto psicológico, queda en la esfera íntima y es difícil de probar.
2. 
   

   Criterio objetivo

   Se tiene en cuenta la naturaleza jurídica de la actuación y se observa objetivamente lo que ha realizado para saber si actuó como individuo o como Estado. Presenta 2 posiciones:
3. Posición civilista. La actuación será del Estado si el funcionario actuó dentro de las atribuciones o competencias adjudicadas. Por lo que todo acto ilegítimo (fuera de las competencias adjudicadas al funcionario) no se le atribuye al Estado sino a la persona del funcionario.
4. Posición del Derecho Público. La legitimidad del acto no es un elemento primordial para decidir si es o no un acto estatal por haber emanado de un órgano suyo. Debe atenderse a la apariencia externa del acto o hecho, a su reconocibilidad exterior como un hecho o acto propio de la función. Basta con establecer que la actuación del funcionario se ha referido a una tarea que era propia de su función para decidir que ha actuado como órgano jurídico del Estado. Esta posición es la utilizada por la jurisprudencia a partir del año 1930 (antes era la Posición civilista).

Competencia

Es el conjunto de funciones o atribuciones que un funcionario legítimamente puede hacer. Es la aptitud legal para obrar del órgano administrativo otorgadas por una ley o reglamento.

Toda atribución de competencia presenta al mismo tiempo una autorización y una limitación. El órgano debe realizar su actividad dentro de la esfera que le ha sido asignada.

Diferencia entre la competencia y capacidad de las personas

Ambas son aptitud legal para obrar, pero la capacidad es regla y se presume que existe; en cambio, la competencia no se presume que exista sino que debe ser otorgada en forma expresa por una norma jurídica.

Diferencia entre la competencia y el ejercicio de la función

La competencia es el conjunto de actividades que el órgano puede desempeñar legítimamente; en cambio el ejercicio de la función administrativa es el conjunto de actividades que pueden imputarse al órgano estatal, sea legítima o no, y que puedan imputarse al órgano en función de la apariencia externa.

Uno de los principios que rigen a la competencia es que la misma es inderogable e improrrogable; no puede ser renunciada ni extendida sea por acuerdo entre las partes privadas o entre ellas y la administración. El rigor de este principio tiene excepción en los casos de avocación y delegación, es aplicable cuando se atribuyó la competencia en forma exclusiva.

La ley puede otorgar “competencia alternativa” a 2 o más órganos, de modo que cualquiera de ellos puede dictar los actos propios de esa competencia. Puede presentarse en forma:

• Incondicionada, de modo que cualquiera de los órganos puede en cualquier momento ejercer la competencia;
• Condicionada, que es el caso donde uno de los órganos ejerce normalmente la competencia, pero dándose determinada condición la pasa a ejercer el otro, como es una suplencia.

Para que el acto sea válido debe realizarse dentro de la competencia. Si se da fuera de ella, pero dentro de la función, el acto es irregular. Ello no quita que el acto sea Estatal y pueda acarrear la responsabilidad de la administración.

El ejercicio de la función administrativa es el conjunto de actividades que pueden imputarse al órgano estatal, sean legítimas o no. Se imputan en función de la apariencia externa.

Clases de competencia

En razón de la Materia. Se tiene en cuenta la naturaleza o el contenido del acto, según se refiera a uno u otro asunto administrativo. Íntimamente relacionado con la actividad que va a realizar (Ej. División de materias en los ministerios: trabajo, economía, salud, etc.).

Según el Territorio

Tiene en cuenta el ámbito espacial donde se encuentra facultado el órgano para realizar la función administrativa (órganos con competencia nacional, provincial o municipal).

En razón del Tiempo

Tiene en cuenta el lapso temporal en que el órgano desempeña la competencia. El principio es que es permanente siempre. El órgano puede ejercer en cualquier momento las atribuciones que le fueron dadas. Sin embargo, existen 2 excepciones:

1. Competencia temporaria: cuando la ley faculta a un órgano a actuar en un lapso determinado de tiempo o en función de la circunstancia (Ej. PE declara estado de sitio estando en receso el Congreso);
2. Competencia accidental: un órgano asume la competencia por una circunstancia accidental y por un lapso de tiempo fugaz (Ej. Arresto in fraganti).

   • En razón del Grado

     
     Esta división está dada, en razón si la competencia fue atribuida por una ley o reglamento a los órganos máximos o ha sido distribuida en distintos órganos diferenciados de los órganos superiores. Puede hablarse de competencia centralizada, descentralizada y desconcentrada.

Centralización:

La competencia es centralizada cuando está conferida a órganos centrales o superiores del ente exclusivamente (Ej. Presidente). Cuando la ley o reglamento otorga competencia a un órgano máximo de la Administración Central.

Desconcentración:

Es cuando se ha distribuido, por ley o reglamento, porciones de competencia en órganos inferiores de la misma organización o del mismo ente central administrativo (Ej. AFIP, ministerios, etc.).

Descentralización:

Es cuando la competencia se ha distribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituida con órganos propios que manifiestan la voluntad de ese ente.

Diferencias entre Desconcentración y Descentralización:

Mientras el órgano desconcentrado pertenece al mismo ente central, el órgano descentralizado tiene personería jurídica propia, por lo que puede adquirir derechos y contraer obligaciones propias, en cambio los primeros siempre adquieren derechos y contraen obligaciones para el ente central.

El control que desempeña el órgano superior sobre el desconcentrado es el “control jerárquico”, es decir que revisa tanto la legitimidad como la oportunidad y conveniencia. Mientras que en los órganos descentralizados el control es “administrativo”, donde el órgano superior solo revisa la legitimidad del acto que este dictará.

Delegación:

La delegación de competencia es una decisión del órgano administrativo a quien legalmente aquella le corresponde, por la cual transfiere el ejercicio de la misma o parte de ella a un órgano inferior. Siempre y cuando una ley lo autorice.

Condiciones de delegación:

• Admisibilidad

  
  Debe existir una norma legal que autorice al órgano a delegar todo o parte de su competencia, caso contrario el órgano no puede desprenderse de ella.
• 
  

  Revocación

  La delegación de competencia siempre es revocable en cualquier momento, pues es propiedad del órgano superior.
• 
  

  Responsabilidad

  Son tan responsables el órgano delegado (por su actuación) como el delegante (por pertenecer a él la competencia).
• 
  

  Control

  El control del órgano delegante es amplio, no sólo jerárquico (legitimidad, oportunidad y conveniencia), sino que también puede dar instrucciones precisas que el órgano inferior deberá cumplir.
• 
  

  Durabilidad

  Dura lo que decida el órgano superior, no es permanente.

Diferencias entre delegación, desconcentración y descentralización:

Origen de la competencia

En la desconcentración y descentralización el origen está en la Ley o Reglamento, mientras que en la delegación está en una decisión del órgano superior autorizado al efecto por ley.

Dinámica estructural

Desconcentración y descentralización implican una nueva repartición, permanente y definitiva. En la delegación no se modifica la estructura administrativa, sino sólo su dinámica.

Titularidad de la competencia

Es la desconcentración y descentralización el titular de la competencia es el órgano inferior y el órgano superior tiene facultades de supervisión y revisión. No puede reasumir la competencia porque pertenece al órgano inferior. En la delegación el único titular de la competencia es el órgano delegante. El delegado la desarrolla accidentalmente y el delegante puede retomarla en cualquier momento.

Personería y control

Ni desconcentración ni delegación conllevan personería jurídica. Descentralización sí. A los primeros se les aplica un control jerárquico aunque en la delegación es más amplio. En la descentralización el control es administrativo.

Responsabilidad

La responsabilidad de los actos de los órganos desconcentrado y descentralizado es propia por cada función realizada, en cambio en la delegación es tanto responsable el órgano delegante como el delegado.

- Avocación:

Es el sistema inverso a la delegación, pues consiste en que el órgano superior ejerza la competencia del órgano inferior. Lo que significa que el superior le quita y se arroga la competencia del órgano inferior.

El titular de la competencia es el órgano inferior; el que otorga la competencia es el órgano superior (es decir, él decide asumir la competencia). El control va a depender de la calidad del órgano superior (si es centralizado, desconcentrado o descentralizado). El responsable es el órgano superior.

Al igual que en la delegación, la avocación no es legítima si no existe una ley que la autorice expresamente. Basta a veces que el superior indique informalmente al inferior la solución que considere adecuada para que este la adopte, sin la necesidad de arrogarse la competencia.

En la práctica, la avocación es inusual, ya que a veces hasta que es superior indique formalmente al inferior la solución que considere adecuada para que este la adopte, por lo tanto, no es necesario que asuma la competencia.

- La Jerarquía:

Es la relación jurídica-administrativa interna que vincula entre sí los órganos de la administración mediante poderes de subordinación para asegurar la unidad de acción y decisión.

Requisitos:

1. que exista un órgano superior en la línea de competencia,
2. que ambos órganos tengan igual competencia en razón de la materia.

Carácterísticas:

1. La relación jerárquica se da entre órganos internos que componen el mismo ente administrativo (centralización, desconcentración y delegación).
2. En la relación jerárquica el control que realiza el órgano superior se llama “control jerárquico”, el cual permite revisar los actos del inferior tanto en su legitimidad como también la oportunidad y conveniencia.

Principales tipos de órganos:

Organización administrativa nacional, provincial y municipal

- A nivel Nacional:

Órganos de la Administración Central

• El Presidente de la Nacíón es el funcionario más importante de la Administración Nacional. Expresa su voluntad frente a los demás sujetos de derecho a través de “decretos”. Es un órgano centralizado y creado por la Constitución.
• El Jefe de Gabinete es un órgano desconcentrado y creado por la Constitución.
• Ministros es un órgano desconcentrado y creado por la Ley de Ministerio.
• El Secretario de Estado es un órgano desconcentrado.
• Direcciones Generales o Direcciones Nacionales (constituyen la más alta jerarquía administrativa). Son órgano desconcentrados. Son funcionarios que gozan de estabilidad y no pueden ser removidos sino por causas que la ley establece. Ej.: AFIP, Dirección Nacional de Turismo, de Parques Nacionales, etc.

Órganos administrativos que no pertenecen a la Administración Central

• La Auditoría General de la Nacíón es un órgano descentralizado. Su función es ejercer el control externo del sector público en aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos.
• El Ministerio Público es un órgano descentralizado, compuesto por el Procurador General de la Nacíón (actúa ante la Corte de Justicia); los Fiscales Generales (actúan ante la Cámara) y los Fiscales Federales (actúa ante los jueces). Promueve la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses de la sociedad. Actúa paralelamente con el Poder Judicial.
• El Defensor del Pueblo es un órgano autónomo creado por la Constitución. Es designado y removido por el Congreso. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses establecidos en la Constitución y las leyes; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.
• El Consejo de la Magistratura tiene a su cargo la selección de magistrados y la administración del Poder Judicial.
• El Jury de Enjuiciamiento juzga las irregularidades de los jueces de 1º instancia.
• Entes Reguladores (Ej. ENJASA).

1. A nivel Provincial

   
   
2. Ídem Nacional, pero con competencia territorial provincial.

1. A nivel Municipal

   
   
2. La municipalidad es un órgano político y administrativo que gobierna en la extensión territorial de la ciudad.

Los Agentes del Estado:

La doctrina viene distinguiendo los conceptos de “funcionario público” y de “empleado público” y para establecer la diferencia entre ambos desecha criterios como el de la remuneración de uno u otro o su jerarquía administrativa.

El funcionario decide, representa la voluntad del Estado, mientras que el empleado ejecuta, realiza los comportamientos materiales para llevar a la práctica las decisiones de los funcionarios.

Se hacen 2 tipos de críticas:

• Crítica Conceptual

  
  No es posible hallar agente alguno de la administración que tenga por función exclusiva la de decidir o ejecutar.
• 
  

  Crítica Legal

  La distinción tampoco se ajusta al derecho Positivo. El Código Civil establece que los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones son comprendidas en este artículo. Luego hace una enumeración en la que no distingue entre funcionario y empleado. El Código Penal establece que por los términos “funcionario público y empleado público” se designa a todo el que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas. El derecho Positivo argentino establece que todos los agentes de la administración tienen la misma calificación jurídica. Pero la distinción es importante porque el empleado público goza de la estabilidad que le garantiza el artículo 14 bis. En el orden nacional el decreto 6666/57 garantiza la estabilidad del agente.

Entes Públicos: Autonomía y Autarquía:

• Autarquía: significa exclusivamente que un ente determinado tiene capacidad para administrarse a sí mismo.
• 
  

  Autonomía

  Agregaría a la carácterística anterior la capacidad para dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general dado por un ente superior.

Los entes descentralizados (entes autárquicos, empresas del Estado o empresas nacionalizadas) tienen rasgos comunes:

• Personalidad jurídica propia, actúan por sí mismas;
• Cuentan con una asignación legal de recursos;
• Su patrimonio es Estatal, el Estado puede suprimir al ente;
• Tienen capacidad de administrarse por sí mismos, con asignación de competencia específica;
• Son creados por el Estado, por ley o decreto;
• Están sometidos al control de la administración central (presupuesto, inversión, etc.);
• En sus relaciones con la administración central y otros entes estatales se rigen por el derecho Público. En sus relaciones con los particulares pueden regirse parcialmente por el derecho Privado;
• Persiguen un fin público.

Todas las entidades estatales son siempre públicas y se rigen por el derecho Público. Pero las personas o entes públicos (colegio de abogados) pueden ser o no estatales.

Clasificación de las entidades públicas estatales:

1. Las que realizan una actividad administrativa típica, que persiguen un fin público:

   
   

   1. Entidades estatales administrativas con competencia general

      
      Son los llamados entes autárquicos territoriales (municipio, nacíón y las provincias).
   2. 
      

      Entidades estatales administrativas con competencia especial

      Son los entes autárquicos institucionales que prestan un servicio careciendo de la competencia genérica. Tenemos a:
2. Los que intervienen en el sistema económico como Junta Nacional de carnes, Instituto Nacional de Vitivinicultura.
3. Los que intervienen en la economía empresaria como Banco Nacional Agrario, Banco Nacional de Desarrollo.
4. Los que intervienen en el sector de servicios públicos como Universidades Públicas, Obras Sanitarias, Dirección Nacional de Vialidad.
5. Los que fomentan un sector de la economía como el INTA, INCA.

1. Las que realizan una actividad comercial o industrial (bajo un régimen mixto de derecho Público y Privado):

   
   

   1. Empresas del Estado

      
      Tiene un estatuto aprobado por el derecho Público y el Estado. Tienen individualidad financiera, preparan sus propios proyectos de presupuesto y lo ejecutan. El presupuesto está sometido al Poder Ejecutivo que lo aprueba y lo comunica al Congreso.

El derecho Privado regirá en todo lo que haga a su actividad específica, comercial o industrial, y el derecho Público en lo que hace a sus relaciones con la administración.

Diferencia entre empresas del Estado y entes autárquicos. El ente autárquico se rige enteramente por el derecho Público, la empresa del Estado no. En el ente autárquico todos los agentes son empleados públicos, en la empresa del Estado sólo son empleados públicos los funcionarios superiores.

Carácterísticas:

• Son íntegramente estatales. Se integran con capitales estatales y no adoptan formas de sociedades privadas.
• Tienen personería jurídica propia.
• Los actos de las empresas del Estado son actos administrativos regidos por la ley de Procedimientos administrativos. Los contratos se rigen predominantemente por el derecho Público.
• Tiene privilegios impositivos, no pueden ser declarados en quiebra, el Estado responde por su pasivo, sus bienes son inembargables, imprescriptibles e inalienables.
• Controles y limitaciones. El Poder Ejecutivo designa un funcionario (síndico y facultades de veto). Están sometidos al tribunal de cuentas de la Nacíón y sus rentas ingresan al tesoro de la Nacíón.

Sociedades del Estado:

Son sociedades constituidas bajo las formas del derecho Privado usualmente como S.A., pero cuyas acciones están totalmente en poder del Estado. No dictan actos administrativos y celebran contratos administrativos. La principal diferencia entre las empresas del Estado y las sociedades del Estado es que las primeras tiene una forma típicamente estatal y las segundas adoptan una forma similar a las de las empresas privadas.

Sociedad de Economía Mixta

Se denomina a la que forma el Estado Nacional, los estados provinciales, las municipalidades o las entidades administrativas autárquicas dentro de sus facultades legales para la explotación de empresas que tengan por finalidad la satisfacción de necesidades de orden colectivo o la implantación, fomento o desarrollo de actividades económicas.

Carácterísticas:

• La participación es estatutaria y permanente.
• El acta de constitución determina imperativamente el modo y porcentaje de participación del Estado en la sociedad.
• Los representantes de la administración de la sociedad de economía mixta no son funcionarios públicos, sino que están ligados a ella por una relación de derecho Privado.

La Nacionalización

Se trata del traspaso de una empresa de propiedad privada, nacional o extranjera, a manos del Estado.

Las nacionalizaciones pueden tener distintos medios y fines:

• Los medios pueden ir desde los más liberales, como la compra; hasta los más imperativos, como la expropiación y la confiscación.
• Los fines pueden ser: suprimir la propiedad privada, el desarrollo económico, la persecución política, etc.