El Ingreso Público: Deuda Pública, Fraude de Ley y Simulación

Ingresos Crediticios y Deuda Pública

El artículo 135 de la Constitución Española hace referencia a la deuda pública, introduciendo la exigencia del equilibrio presupuestario. La Constitución hace referencia expresa a la deuda pública aludiendo al principio de reserva de ley (art. 135.1 CE): "El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para contraer deuda pública…". El artículo 135.2 habla de los fondos consolidados: "Los créditos (cifras de dinero recogidas en el presupuesto)…". Esta reforma persigue la confianza del resto de Estados y controlar la prima de deuda.

Dentro de los ingresos crediticios, la deuda pública es el más importante, pero no el único. Existen también los avales (el Estado avala a otro ente público o particular). La deuda pública es el segundo instrumento de obtención de ingresos de los Estados. Es importante no solo como fuente de ingresos, sino también como instrumento de política económica y monetaria.

La deuda es un recurso al crédito con un doble aspecto: supone un ingreso al recibir un préstamo, pero también una obligación futura, un gasto o endeudamiento futuro al tener que devolver ese dinero y pagar intereses. Este compromiso futuro se llama amortización del capital. La deuda se consideraba un ingreso extraordinario, pero tras la Segunda Guerra Mundial, con el auge del Estado social, el gasto público se dispara y la deuda se vuelve imprescindible para financiar el déficit.

Esta doble característica de ser ingreso y gasto futuro obliga a una regulación precisa, incluso a nivel constitucional. El artículo 135 establece: "El gobierno habrá de estar autorizado por ley para emitir deuda pública…". El texto nuevo: "Estado y Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito (principio de reserva de ley). Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones…". La necesidad de coordinación de la deuda pública se remarca en la nueva redacción.

Llamamos fondos consolidados a la consignación presupuestaria para la deuda más los intereses. El artículo 135.2 CE garantiza que siempre habrá consignación presupuestaria para el gasto de la deuda.

Clases de Deuda Pública

• Corto plazo (hasta 18 meses): Letras del Tesoro
• Medio plazo (2 a 5 años): Bonos del Estado
• Largo plazo (a partir de 5 años): Pagarés del Estado

Otro criterio distingue entre deuda amortizable y deuda perpetua (no se amortiza, el Estado paga intereses indefinidamente). También se diferencia por el modo de retribución: intereses explícitos (pagarés y bonos) e intereses implícitos (letras), también llamada deuda al descuento (diferencia entre lo que se da por la deuda y lo que se devuelve).

La suscripción de deuda es voluntaria, a diferencia de los ingresos tributarios (coactivos). El sistema normal de pago es la subasta, y el tipo de interés se fija en referencia al bono alemán.

Alcance de la Retroactividad

El artículo 10.2 LGT establece: "Salvo que se disponga lo contrario, las normas tributarias no tendrán efecto retroactivo y se aplicarán a los tributos… desde ese momento. No obstante, las normas que regulen el régimen de sanciones… que no sean firmes cuando su aplicación resulte más favorable para el interesado".

La LGT abre la posibilidad de la aplicación retroactiva de las leyes, en línea con el Código Civil. El artículo 9.3 CE recoge la irretroactividad del derecho penal, pero no afecta a las normas tributarias. La LGT permite la retroactividad in bonam partem, o favorable: "Las normas que regulen el régimen de infracciones y sanciones tendrán efectos retroactivos…". En derecho penal, la retroactividad opera aunque haya sentencia firme.

Con carácter general: "Se aplicarán a los tributos con periodo impositivo… y a los demás tributos… desde ese momento". En los impuestos instantáneos, la ley se aplica a los supuestos posteriores a su entrada en vigor. En los impuestos periódicos, la ley que modifica la regulación se aplica a partir del 1 de enero del año siguiente.

Conflicto en la Aplicación de la Norma Tributaria (Fraude de Ley)

El artículo 15 LGT aborda el fraude de ley. Debe haber una ventaja fiscal, ya sea por exención o minoración de la cuota. Se requiere:

• Que las actuaciones sean notablemente artificiosas.
• Que no resulten efectos económicos relevantes distintos del ahorro fiscal.

El fin es reducir la fiscalidad mediante mecanismos artificiosos para obtener el resultado del negocio jurídico eludido. A diferencia de la simulación, la Administración debe concretar la norma aplicable al fin perseguido.

El artículo 15.2 LGT establece el procedimiento: requiere informe favorable de la Comisión Consultiva (artículo 159 LGT). Esta exigencia puede complicar la declaración de fraude de ley, optando la Administración por el negocio indirecto.

El artículo 159.6 LGT y el artículo 194 del Reglamento General de Gestión de la Administración Tributaria detallan el procedimiento.

Las consecuencias (artículo 15.3 LGT): se aplica la norma eludida, se liquidan intereses de demora, pero no se imponen sanciones, aunque esto es discutido doctrinalmente.

Simulación

El artículo 16 LGT aborda la simulación, que implica un acuerdo para ocultar la realidad jurídica. Puede ser absoluta o relativa. La Administración debe establecer los hechos reales.

"En los actos o negocios en los que exista simulación, el hecho imponible gravado será el efectivamente realizado por las partes…". Tiene efectos solo fiscales, no civiles. Se exigirán intereses de demora y, en su caso, sanción.

La economía de opción es legítima, a diferencia del incumplimiento de una obligación fiscal, que es ilegal.