Guia de Dret Administratiu: Serveis, Expropiació i Béns

L'activitat administrativa i el servei públic

L’activitat de prestació o servei públic és aquella activitat de l’Administració destinada a satisfer necessitats col·lectives essencials dels ciutadans, com ara el transport, la sanitat, l’educació, l’aigua o les telecomunicacions. Tradicionalment, aquests serveis eren assumits directament pels poders públics sota el model clàssic de servei públic, caracteritzat per la titularitat pública, la continuïtat, la universalitat i la submissió a l’interès general.

Impacte de la liberalització i la privatització

Històricament, l’Estat intervenia de forma intensa en l’economia i gestionava directament molts serveis essencials. Tanmateix, a finals del segle XX es produeix un procés de liberalització impulsat principalment pel dret de la Unió Europea. La liberalització consisteix en l’obertura a la competència de sectors econòmics abans reservats al monopoli públic. Això comporta la desaparició dels monopolis estatals i la possibilitat que empreses privades prestin serveis en règim de competència. Exemples clars són les telecomunicacions, l’energia o el transport.

Aquest procés no implica necessàriament que l’Administració abandoni les seves funcions. Encara que el servei sigui prestat per operadors privats, els poders públics continuen garantint-ne la qualitat, la continuïtat i l’accés universal mitjançant activitats de regulació, control i supervisió.

Relacionat amb això apareix la privatització, que suposa el traspàs al sector privat d’activitats o empreses públiques. La privatització pot ser:

• Formal: quan es transforma un ens públic en societat mercantil.
• Material: quan la prestació del servei passa efectivament a mans privades.

A Espanya, aquest fenomen ha comportat la transformació de l’Administració prestadora en una Administració reguladora. Així, l’Estat deixa de prestar directament molts serveis però manté funcions de control, regulació i garantia de l’interès general. Malgrat la liberalització, alguns serveis continuen considerant-se serveis d’interès general o serveis públics essencials, de manera que l’Administració pot imposar obligacions de servei públic als operadors privats. Per tant, el model actual combina iniciativa privada, competència econòmica i intervenció administrativa per protegir els interessos generals.

L’expropiació forçosa i el dret de reversió

L’expropiació forçosa és una institució de dret públic mitjançant la qual l’Administració pot privar coactivament un particular de béns o drets per causa d’utilitat pública o interès social, amb la corresponent indemnització o justipreu. Aquesta institució es regula principalment a la Constitució espanyola (article 33.3) i a la Llei d’Expropiació Forçosa de 1954.

La reversió expropiatòria

Dins aquesta institució destaca la reversió expropiatòria, que és el dret que té l’antic propietari o els seus hereus a recuperar el bé expropiat en determinats supòsits. La reversió procedeix principalment quan:

• No s’executa l’obra o no s’estableix el servei que justificava l’expropiació.
• Desapareix l’afectació del bé a la finalitat d’utilitat pública o interès social.
• Existeixen sobrants expropiats que no són necessaris.

La finalitat de la reversió és evitar que l’Administració mantingui injustificadament béns expropiats sense destinar-los a la causa que legitimava la privació de la propietat. El dret de reversió té naturalesa legal i actua com una garantia patrimonial del particular davant possibles desviacions de l’expropiació. Quan es reconeix la reversió, el propietari ha de retornar la indemnització percebuda, normalment actualitzada conforme al valor legal corresponent.

Tanmateix, la reversió no és automàtica. Cal tramitar un procediment administratiu en què es comprovi la concurrència dels requisits legals. A més, hi ha límits importants: no procedeix si el bé continua afectat a una finalitat d’interès públic compatible; tampoc quan una llei exclou expressament la reversió; ni quan han transcorregut els terminis legals previstos. La reversió és una garantia essencial del dret de propietat, ja que assegura que l’expropiació només es mantingui mentre subsisteixi la causa d’utilitat pública que la justificava.

Protecció dels béns de domini públic

Els béns de domini públic o béns demanials són aquells titularitat d’una Administració pública afectats a un ús general o a un servei públic. La Constitució espanyola, a l’article 132, estableix els principis bàsics del domini públic, i el seu règim general es desenvolupa a la Llei 33/2003, del Patrimoni de les Administracions Públiques.

Principis essencials dels béns demanials

Els béns demanials es caracteritzen per tres principis essencials:

• Inalienabilitat: no es poden vendre.
• Imprescriptibilitat: no poden ser adquirits per usucapió (pas del temps).
• Inembargabilitat: no poden ser embargats.

La protecció dels béns de domini públic respon a la necessitat de garantir la seva conservació i destinació a l’interès general. Per això, l’Administració disposa de potestats especials de defensa i tutela:

• Potestat d’investigació: permet a l’Administració investigar la situació dels béns quan hi hagi dubtes sobre la seva titularitat.
• Potestat de deslindament: consisteix a delimitar administrativament els límits dels béns públics respecte de les finques privades confrontants.
• Recuperació possessòria d’ofici: l’Administració pot recuperar directament la possessió dels béns públics ocupats indegudament sense necessitat d’acudir als tribunals.
• Desnonament administratiu: permet expulsar ocupants que utilitzen il·legítimament un bé públic.
• Règim sancionador: la llei preveu infraccions i sancions per danys, ocupacions indegudes o usos contraris a la destinació dels béns públics.

A més, els béns demanials estan sotmesos a un règim d’utilització especial. L’ús comú general és lliure, però els usos especials o privatius requereixen autorització o concessió administrativa. En conclusió, la protecció dels béns de domini públic és especialment intensa perquè aquests béns estan destinats a satisfer necessitats col·lectives i serveis d’interès general.

Cas pràctic: Contractació pública i el CTTI

Supòsit de fet: El 16 de maig de 2019, el Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (en endavant, CTTI) va subscriure amb l'empresa Indra Soluciones Tecnologías de la Información, SLU, el contracte de servei de manteniment de les aplicacions de la Generalitat de Catalunya, per un import d'adjudicació de 20.013.628,80 euros, IVA exclòs, i un termini d'execució de 3 anys amb possibilitat de pròrroga per un any addicional.

1. Naturalesa jurídica del CTTI segons la LCSP

El CTTI ha d’aplicar la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector Públic (LCSP). D’acord amb aquesta llei, formen part del sector públic les entitats de dret públic vinculades o dependents d’una Administració Pública. El CTTI és una entitat de dret públic amb personalitat jurídica pròpia, adscrita a la Generalitat de Catalunya. Per tant:

• És una entitat del sector públic.
• Té la condició de poder adjudicador, ja que satisfà necessitats d’interès general i està vinculada a la Generalitat.
• No té la condició d’Administració Pública als efectes estrictes de la LCSP (art. 3), sinó que és un poder adjudicador que no és Administració Pública.

2. Tipologia del contracte i regulació harmonitzada

El contracte subscrit amb Indra és un contracte del sector públic de serveis (art. 17 LCSP), ja que té per objecte una prestació de fer (manteniment d'aplicacions TIC). Es tracta d'un contracte onerós celebrat per un poder adjudicador amb un operador privat.

Respecte a si és un contracte subjecte a regulació harmonitzada (SARA): Sí. L’import inicial de 20.013.628,80 € (IVA exclòs) supera amb escreix els llindars econòmics fixats per la normativa europea per als contractes de serveis.

3. Procediment de modificació i òrgans consultius

La modificació contractual es regeix pels articles 203 i següents de la LCSP. Com que la modificació no estava prevista al Plec de Clàusules Administratives Particulars (PCAP), s’ha de seguir el règim de les modificacions no previstes (art. 205 LCSP). El procediment exigeix un informe justificatiu, audiència al contractista i aprovació per l’òrgan de contractació.

Intervenció d’òrgan consultiu: Sí, és preceptiva. En l’àmbit de Catalunya, ha d’intervenir la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya, atès que la modificació és de gran importància econòmica (gairebé el 50% del preu inicial) i es tracta d’un contracte SARA.

4. Límits a la modificació del contracte

És possible modificar el contracte sense previsió al PCAP si es compleixen els requisits de l’article 205 LCSP: circumstàncies sobrevingudes i imprevisibles (com l’impacte de la COVID-19), que la necessitat no pugui ser satisfeta d’una altra manera i que no s'alteri la naturalesa global del contracte.

Respecte dels límits quantitatius: La LCSP estableix que la modificació no prevista no pot superar el 50% del preu inicial. En aquest cas, l'increment de 9.886.680,12 € representa un 49,40% del preu inicial. Per tant, formalment sí que respecta el límit legal, tot i que es troba al llindar màxim admissible. La modificació es considera conforme a la LCSP en derivar d'una circumstància imprevisible i mantenir l'objecte contractual.